毛世平  中国粮食经济学会副会长，中国农业科学院

          农业经济与发展研究所党委书记、副所长

杨玉苹  国家粮食和物资储备局科学研究院

 

摘要：粮食安全是维护经济发展、社会稳定和国家安全的重要基石。我国粮食安全风险主要包括耕地资源约束形成的生产资源保障不足风险、极端天气频发引致粮食生产经营不畅激增风险、粮食生产成本增加带来的农户种粮意愿降低风险以及全球粮食生产不稳定增加粮食贸易进出口风险。据此，本文提出的针对性风险防控措施包括健全耕地保护机制以确保耕地质量与数量的稳定，强化科技创新以提升农业对气候变化的适应能力，落实种粮主体的利益保障机制以提高农户的种粮积极性，完善全球粮食供应链保障机制以增强粮食安全韧性等。

 

一、我国粮食安全存在的问题及风险审视

 

“十五五”时期，我国粮食安全面临的内外部风险因素与风险特征均有新的变化，主要表现在以下四个方面。    

 

（一）耕地资源约束形成的生产资源保障不足风险

 

耕地资源对粮食生产和安全具有根本约束作用。一是耕地总量减少。我国耕地面积已接近18亿亩的“红线”，这是保障粮食生产的最低限度。二是耕地质量下降。我国现有的耕地质量不均衡，优质耕地相对不足。三是人均耕地不足。我国人均耕地面积远低于世界平均水平。

 

（二）极端天气频发引致粮食生产经营不畅激增风险

 

气候变化给粮食生产经营带来了显著的风险。一是气候变化对农业生产周期的改变，可能打乱农作物的生长周期和季节性生产安排。二是极端天气增加对粮食产量的影响，可能造成农田受损、减产甚至绝收。三是极端气候对全球粮食供应安全的影响，高温热浪、洪涝、干旱等极端气候变化与病虫害频繁发生，导致全球主要粮食生产带产量不稳定风险加剧。

 

（三）粮食生产成本增加带来的农户种粮意愿降低风险

 

一方面，我国对农业科技投入虽在增加但仍不足，远低于发达国家。随着农资企业资本全球化程度加深，化肥、农药等化学投入品与世界能源供给深度挂钩，价格随其波动。土地租金、劳动力价格的上涨将助推农户进行生产结构调整，从而引发“非粮化”等问题，导致我国粮食生产成本逐渐进入快速上升通道。另一方面，农村劳动力外流或工资性收入的增加会进一步提高种粮成本，影响农户种粮积极性。

 

（四）全球粮食生产不稳定增加粮食贸易进出口风险

 

我国是世界第一大农产品进口国，2022年粮食进口量达1.47亿吨，其中大豆9108万吨，高度的进口依赖对我国大豆供应链稳定及保障食物安全均形成挑战。一方面，我国粮食供应的现状决定了我国依靠自有耕地仅能保障基本口粮的充分供给，要满足日益增长的多元化消费需求需要开发海外农业资源。另一方面，全球粮食供求和购买能力的不平衡加剧了利用国际市场的难度和风险。全球粮食安全保障体系的不确定性和不稳定性增强，冲击我国粮食价格，进而增加我国粮食供给的风险性。

 

二、建立健全“十五五”时期我国粮食安全风险防控的机制

 

农业因其具有弱质性和较长的生产周期等特殊性，是典型的风险产业，且在“大国小农”的基本国情下，“十五五”时期我国粮食安全保障体系应构建一个全方位、多层次、可持续的粮食安全风险防控机制，全方位夯实粮食安全根基。

 

（一）健全耕地保护机制，推进“藏粮于地”战略实施

 

在耕地资源数量相对稳定的前提下，着力提高耕地质量是未来增加我国粮食生产的主要方向，也是保障我国粮食安全的根本途径。政府应通过划定耕地保护红线，确保一定面积的优质耕地不被随意开发或占用。

 

要进一步落实耕地红线管理制度，推动建设和升级高标准农田，改善土壤质量，提升灌溉设施，增强农田抗旱、防涝能力，确保耕地能够持续高效地用于粮食生产；对于因城镇化、工业化等原因被占用的土地，通过复垦等手段恢复其农业生产功能，提高粮食产量和土地的可持续利用能力；在保护生态环境的基础上，保障粮食生产，避免过度开发和不可持续的农业行为，落实“藏粮于地”战略，提高农业生产资源的综合利用效率，以降低粮食生产风险。

 

（二）优化科技创新体制机制，强化气候变化应对能力

 

要推动科研体制改革，打破科研机构和企业之间的壁垒，建立科技成果快速转化平台，促进科研机构、企业和政府间的协同创新，激发科研人员等在粮食安全和气候变化领域的创新积极性，推动适应气候变化的新品种和新技术的持续创新。

 

建设国家级和区域性的农业科技创新平台，集中科研力量攻克粮食安全面临的技术瓶颈，支持产学研一体化发展；加强农业科技创新能力建设，推进农业科技研发，重点开发抗旱、抗涝、抗病虫害的粮食作物新品种；通过物联网、大数据、人工智能等技术，推动精准农业的发展，提升粮食生产经营的科技含量，以有效应对气候变化。

 

（三）落实种粮主体利益保障机制，提高农户种粮积极性

 

完善种粮补贴机制，增加种粮补贴力度，通过实施直接补贴或价格支持政策，切实保障农户种粮的实际收益，进一步完善金融信贷支持政策，持续推动农业保险提质增效。

 

优化种粮补贴发放流程，减少中间环节，确保补贴资金能及时、足额发放到农户手中，强化政策的实施效果；完善金融支持体系，鼓励金融机构为种粮农户提供优惠贷款，帮助农户解决生产中的资金短缺问题，特别是针对贫困或规模较小的农户，提供更为灵活的信贷支持；推行覆盖广泛的农业保险政策，保障农户在遭遇自然灾害、病虫害或市场价格波动时收益不受重大影响，确保保险赔付流程简便、快速。

 

（四）完善全球粮食供应链保障机制，提升粮食安全韧性

 

建立全球粮食供应链的风险预警机制，依托气象、农业产量、市场供需等大数据分析，完善全球粮食供应链的风险预警系统，及早发现和应对可能的粮食安全危机，从而保障粮食供应链的稳定与安全运行。

 

建立多元化的粮食进口和出口渠道，避免对某一地区或国家的粮食供应依赖，可通过与多个粮食生产国签署长期贸易协议，减少突发事件对粮食供应的冲击；构建完善的区域性粮食储备制度，在全球粮食供应链出现问题时，以充分发挥区域内粮食储备及时调配作用，减少供应链中断带来的影响；优化全球粮食物流体系，完善粮食储运的冷链、仓储等设施，确保粮食可以高效、安全地从生产地运输到消费地，减少运输过程中的粮食损失，通过大数据、物联网等技术实时监控全球粮食流通情况，提高粮食运输和物流整合能力。