陈锡文 第十三届全国人大农业与农村委员会主任委员

 

习近平总书记在党的二十大报告中再次对全面推进乡村振兴作出部署。报告中关于“全面推进乡村振兴”这一节共 400 多字，有 1/3 的篇幅是在阐述粮食安全和食物供给问题，并明确提出要全方位夯实粮食安全根基，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。这再次说明，在习近平总书记心目中，不仅有着民族要复兴，乡村必振兴的全局性谋划，更有着必须把粮食安全和食物供给放在乡村振兴首要位置的战略考虑。习近平总书记对乡村发展的关切和对粮食安全的关注，在他的治国理政理念中是一以贯之的。因此，落实好党的二十大报告中关于全方位夯实粮食安全根基的要求，必须与学习习近平总书记对“三农”问题的一系列论述结合起来，这样才能更透彻地理解“全方位夯实粮食安全根基”的深刻含义。

 

一、清醒认识我国粮食安全和食物供给的现实状况

 

我国解放前粮食总产量最高的是 1936 年，约 3000 亿斤；1949 年约为 2264 亿斤；1968 年为 6095 亿斤；1996 年首次突破 10000 亿斤，2015年突破 13000 亿斤，2021 年为 13657 亿斤（ 其中谷物为 12655 亿斤， 占92.66%）。新中国成立以来，我国粮食产量的增长有目共睹。可以说，在粮食产量持续增长的背景下，作为口粮的稻谷和小麦，保证我国 14 亿多人吃饱饭没有问题。正如习近平总书记指出的那样“经过艰苦努力，我国以占世界 9% 的耕地、6% 的淡水资源，养育了世界近 1/5 的人口，从当年 4 亿人吃不饱到今天 14 亿多人吃得好，有力回答了‘谁来养活中国’的问题。这就是自力更生，我们自己养活自己。这一成绩来之不易，要继续巩固拓展。”同时他还指出，“当前，全球粮食产业链供应链不确定风险增加，我国粮食供求紧平衡的格局长期不会改变。在粮食安全这个问题上不能有丝毫麻痹大意，不能认为进入工业化，吃饭问题就可有可无，也不要指望依靠国际市场来解决。如果我们端不稳自己的饭碗，就会受制于人。要未雨绸缪，始终绷紧粮食安全这根弦，始终坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”。 他还说：“我反复强调，粮食多一点少一点是战术问题，粮食安全是战略问题。我国之所以能够实现社会稳定、人心安定，一个很重要的原因就是我们手中有粮，心中不慌。” “我国粮食供求紧平衡的格局没有改变，结构性矛盾刚着手解决，总量不足问题又重新凸显。今后一个时期粮食需求还会持续增加，供求紧平衡将越来越紧，再加上国际形势复杂严峻，确保粮食安全的弦要始终绷得很紧很紧，宁可多生产、多储备一些，多了的压力和少了的压力不可同日而语。粮食生产年年要抓紧，面积、产量不能掉下来，供给、市场不能出问题。”在我国粮食连续 19 年增产、丰收的背景下，习近平总书记为何还要如此强调我国的粮食安全？这是因为确实存在着远虑和近忧。远虑，是我国人口规模巨大，且正处于生活水平不断提高阶段，对高质量食物的需求还在不断增长；近忧，是尽管我国粮食不断增产，口粮自给有余，但饲料以及油、糖、肉、奶等重要食物的供给都存在明显缺口。

 

（一）农业资源不足是我国粮食安全和食物保障的软肋

 

我国人均农业自然资源相对稀缺，尤其是耕地和淡水。据国土“三调”的结果，全国 2019 年底的耕地总面积为 19.179 亿亩，只占国土总面积的13.32%，按 2021 年底全国总人口141260万计，人均耕地面积不足 1.36 亩，不及世界人均水平的 50%。我国耕地不仅人均数量少，而且质量不高，一至三等优质耕地只占 31.2%，四至六等耕地占 46.8%，七等至十等耕地占22%；处于山地丘陵的耕地约 7 亿亩，占耕地总面积的 36.5%。我国人口与资源之间的矛盾之大，粮食安全与食物供给的压力之大，都可想而知。

 

党中央历来高度重视农业发展和粮食安全，粮食生产形势总体长期向好，2021 年又创历史新高，达 13657 亿斤（68285 万吨）。但要看到，2021年粮食进口的数量也创历史新高，达 16453.9 万吨，比上年增加 18.1%，相当于国内总产量的 24.1%。同时，国家还销售了库存粮食 7846.8 万吨，这意味着 2021 年我国粮食的总供给达到了 92585.7 万吨，是当年粮食总产量的 135.6%。在粮食进口数量不断增长的同时，油、糖、肉、奶等重要食物的进口量也在持续增长。由于资源禀赋的制约，在现有农业科技水平和生产方式下，可以说，我国目前农业的总体水平，只具备保障国民温饱生活水平的能力，要保障小康生活水平已是力不从心。因此，在迈向全面建设社会主义现代化国家的征程中，如何确保我国粮食和食物供给的安全，已成为保障总体国家安全必须解决好的一个突出问题。

 

（二）我国食物供给的软肋，主要在口粮以外的其他食物

 

党中央明确，确保国家粮食安全，我们必须做到“谷物基本自给，口粮绝对安全”。目前，作为口粮的稻谷和小麦分别具备 2.1 亿吨和 1.3 亿吨以上的国内生产能力，能够保障人均口粮 240 千克（原粮）以上的占有水平。近年来，稻谷、小麦每年都产大于需、库存充裕。所以，只要其他重要食物能够满足供给，口粮绝对安全是有保证的。问题在于，我国目前除口粮以外的其他食物对国际市场的依赖程度正在不断提高，进而导致了整个食物供给的不确定性在增大。例如，为了弥补饲料粮供给的不足，2021年用于饲料的小麦达 3300 万吨，占当年国内产量（13695 万吨）的 24.1%，占当年国内消费量的（14857 万吨）22.2%。这说明，在口粮与其他食物之间，存在着很强的替代和转换关系。现有口粮供给的绝对安全，是建立在其他食物供给充裕的基础之上的，如果其他食物的供给出了问题，也必将影响口粮的供给安全。因此，尽管当前口粮供给充裕，但仍不能高枕无忧，必须在确保口粮绝对安全的前提下，着力改善其他食物的供给状况。

 

2021 年我国农产品进出口总额达 3046 亿美元，其中出口 848 亿美元，进口 2198 亿美元，农产品贸易逆差达 1350 亿美元，比上年的逆差 948 亿美元扩大了42.4%。在历史上，农产品出口曾经是我国外汇收入的重要来源，但从 2004 年首次出现了逆差，此后，除了 2007 年、2008 年，其余年份都是逆差。2009 年逆差突破 100 亿美元，2013 年突破 500 亿美元，2021 年突破了 1000 亿美元。目前，我国大宗农产品的国际贸易，净出口的品种只有蔬菜和水产品，其他的大宗农产品，包括大米、小麦、玉米、大麦、高粱等谷物，大豆、棉花、食糖、油料和食用植物油，猪肉、牛肉、羊肉、禽肉、奶类以及水果等都是净进口。

 

我国进口规模大的农产品，除了棉花，主要集中在饲料、食用植物油、食糖、肉类和奶类等食物上。进口 1 亿吨左右的大豆（2020 年进口 10033万吨，2021 年进口 9652 万吨），主要是为了弥补国内食用植物油和饲料中植物蛋白的供给缺口；国家粮油信息中心的数据显示，我国 2020/2021年度，以各类国产油料榨取的油脂产量约为 1234.8 万吨，而同期国内食油的消费量为 4254.5 万吨，食用植物油对国际市场的依赖程度为 71%；2020/2021 年度 制糖 期， 国内食 糖 产 量 1066 万吨， 国内食 糖消费 量为1580 万吨，进口 527万吨，食糖对国际市场的依赖度为 33.35%；2020 年，我国生鲜奶产量 3529.6 万吨，国内消费量 5354 万吨，进口乳制品折成生鲜奶约为 1823 万吨，对国际市场的依赖度为 34%；2020 年我国进口肉类991 万吨（含杂碎），其中猪肉 439.22 万吨，相当于国内产量 10.68%，牛肉 211.83 万吨，相当于国内产量的 31.5%，鸡肉 145.3 万吨，相当于国内产量的 5.88%，羊肉 36.5 万吨，相当于国内产量的 7.41%。

 

有专家测算，如以我国国内的生产水平计算，我国进口的农产品数量，相当于在境外利用了 13 亿亩以上的农作物播种面积。我国目前每年的农作物播种总面积约为 25 亿亩，而要保持国内目前的食物消费水平，实际上需要 38 亿亩以上的播种面积，因此，从资源角度看，我国农产品的综合自给率，目前大约为 2/3。

 

（三）国际粮食与食物供给链面临的主要风险

 

当前这些风险主要表现在五个方面：

1.自然灾害和气候变化对农产品国际贸易的影响。

2.新冠疫情导致农产品国际供应链的不确定性。

3.生物质能源对化石能源的替代。

4.资本炒作对大宗农产品引发的价格波动。

5.地缘政治对大宗农产品国际贸易的冲击。

 

上述因素交织在一起，使全球食物供应链的不确定性进一步加大。近两年多来，全球已经出现两次部分国家限制农产品出口的现象。第一次是新冠疫情暴发后的 2020 年春，先后有 18 个国家限制农产品出口；第二次是俄乌冲突爆发之后，到目前已有 30 多个国家采取了限制农产品出口的措施。据国际食物政策研究所分析，到 2022 年第 16 周（4 月中旬），各国采取的限制出口措施，可能影响到全球 35.9% 的小麦、17.2% 的玉米、55%的棕榈油、78.2% 的葵花籽油、5.8% 的豆油出口。从气候角度看，2021～2022 年的气候状况对全球农业生产明显不利。南美洲、北美洲的干旱天气可能影响美国、巴西等国的玉米、大豆产量和加拿大的油菜籽产量；马来西亚的台风和洪水以及新冠疫情影响下的劳动力短缺，可能影响棕榈油的产量。欧洲的干旱导致农作物减产，西班牙今年橄榄油可能减产 35%，导致市场价格暴涨。从俄乌冲突看，两国合计占全球小麦出口的 30%、玉米的 20%、大麦的 19%、菜籽油的 15%、葵花籽油的 63%，以及矿物肥料的 20%，发生冲突后，势必影响这些产品的出口量和国际市场的价格。

 

从能源市场的变化看，俄乌冲突发生后，国际能源市场价格大幅度上涨，这将从两方面影响农产品的价格。一是影响农业生产资料的价格，导致农业成本上升、农产品价格上涨。二是能源价格上涨，必然带动更多的农产品转为生产生物质能源的原料，从而减少全球农产品的贸易量。美国总统拜登在 2022 年 4 月 12 日宣布采取紧急措施，扩大使用更多来自本土作物生产的生物燃料，以遏制不断飙升的汽油价格。2021 年美国燃料酒精和生物柴油的产量分别为 4500 万吨和 1100 万吨，至少耗费 1.37 亿吨玉米和 2461 万吨大豆。目前，巴西每年生产 2340 万吨生物酒精，欧盟每年生产 1700 万吨生物柴油。这三家合计，一年生产的生物质燃料，折合耗费粮食 3 亿吨以上。据测算，当石油价格高于每桶 60 美元时，以玉米和甘蔗生产燃料酒精、以大豆和油菜籽生产生物柴油就有利可图。当前国际市场油价早已超过这一临界点，因此，以粮、油、糖等农作物为原料生产生物质燃料的趋势将进一步发展，这将带来国际贸易中食物供给量的减少和价格上涨。

 

此外，在当今形势下，资本对大宗农产品的炒作不可避免。世界上四大粮商，三家是美国的（ADM、嘉吉、邦吉），一家是法国的（路易达孚），它们掌控了全球 65% 左右的粮油贸易，现在正是它们发财的好机会。2022年春季，我国部分进口粮油的到岸完税成本价格，已经高于国内批发价格，这是近十余年来所罕见的。由于我国有比较充裕的库存，因此国内粮油价格的上涨幅度明显低于国际市场。但随着国际局势的进一步发展和我国库存逐步下降，国际市场的价格上涨必然会传导到国内。2022 年 10 月，国内主要农产品集贸市场的粮油和肉蛋价格与 2021 年同比都有上涨，其中籼稻2.93 元 / 千克，上涨 1.74%，粳稻 3.24 元 / 千克，上涨 1.57%，小麦 3.32元 / 千克，上涨 16.49%，玉米 2.90 元 / 千克，上涨 7.81%，大豆 7.91 元 /千克，上涨 7.77%，花生仁 14.06 元 / 千克，上涨 3.08%，油菜籽 6.33 元 / 千克，上涨 6.21%，生猪 27.22 元 / 千克，上涨 75.16%，活鸡 23.14 元 / 千克，上涨 11.73%，鸡蛋 13.51 元 / 千克，上涨 16.27%。对后期粮油和畜产品价格的走势，我们应有足够的关注和政策储备。

 

（四）根本措施是增强国内稳产保供的确定性

 

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“我国改革发展稳定面临不少深层次矛盾躲不开、绕不过，党的建设特别是党风廉政建设和反腐败斗争面临不少顽固性、多发性问题，来自外部的打压遏制随时可能升级。我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种‘黑天鹅’‘灰犀牛’事件随时可能发生。我们必须增强忧患意识、坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。”对可能面临的这种复杂严峻局面，习近平总书记早有预见。他在2020 年底的中央农村工作会议上就指出：“从世界百年未有之大变局看，稳住农业基本盘、守好‘三农’基础是应变局、开新局的‘压舱石’。对于我们这样一个拥有 14 亿人口的大国来说，‘三农’向好，全局主动。当前，国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性日益增加，新冠肺炎疫情影响广泛深远，经济全球化遭遇逆流，世界进入动荡变革期。对此，我们要有清醒认识，做好打持久战的准备。” “粮食安全是‘国之大者’。悠悠万事，吃饭为大。民以食为天。实施乡村振兴战略，必须把确保重要农产品特别是粮食供给作为首要任务，把提高农业综合生产能力放在更加突出的位置，把‘藏粮于地、藏粮于技’真正落实到位。” 他还说，“我反复强调要办好自己的事，其中很重要的一个任务就是始终立足自身抓好农业生产，以国内稳产保供的确定性来应对外部环境的不确定性”。在党的二十大报告中，更是明确提出了全方位夯实粮食安全根基的五大举措。

 

1. 首先是“全面落实粮食安全党政同责”。

2.牢牢守住 18 亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。

 

习近平总书记指出：“古人说：‘民非谷不食，谷非地不生。’耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。对这个问题，我一直高度重视、反复强调，但占用耕地乱象仍然屡禁不止。比如，一些地方借生态建设之名占用基本农田大搞绿化造林、挖湖造景；一些地方借农业结构调整之机占用大量良田挖鱼塘、建养殖场、种花卉果木；一些地方在耕地占补平衡中弄虚作假，搞‘狸猫换太子’；一些地方放任乱占耕地建房，农村一户多宅、超标占地现象普遍。从最新的国土调查结果看，全国耕地面积比十年前减少了 1 亿多亩。如果任由这个趋势发展下去，18 亿亩耕地红线还怎么能保得住？14 亿多人饭碗还怎么能端得牢？农田就是农田，只能用来发展种植业特别是粮食生产，要落实最严格的耕地保护制度，加强用途监管，规范占补平衡，强化土地流转用途管制，推进撂荒地利用，坚决遏制耕地‘非农化’、基本农田‘非粮化’。农田必须是良田，要建设国家粮食安全产业带，加强农田水利建设，实施黑土地保护工程，分类改造盐碱地，努力建成 10 亿亩高标准农田。要采取‘长牙齿’的硬措施，全面压实各级地方党委和政府耕地保护责任，中央要和各地签订耕地保护‘军令状’，严格考核、终身追责，确保 18 亿亩耕地实至名归，决不允许任何人在耕地保护问题上搞变通、做手脚，‘崽卖爷田心不痛’！

 

保护耕地的紧迫性已是刻不容缓。从国土“二调”到“三调”的 10 年间，全国除东北三省和内蒙古、新疆 5 省（区）外，其余 26 省（区、市）耕地面积都是减少的，其中有 8 个省（区）减少的耕地面积超过1000万亩。我国现有的耕地面积乘上复种指数，全国常年农作物播种面积在 25 亿亩上下。粮食播种面积 17.6 亿多亩，棉花播种面积 5000 万亩，油料播种面积2 亿亩，糖料播种面积 2500 万亩，烟叶播种面积 1600 万亩，蔬菜播种面积 3.3 亿亩，仅这 6 大作物每年的播种面积就已超过 23.8 亿亩，占总播种面积的 95% 以上，总还要再种些别的作物吧？所以，耕地面积已是退无可退！必须按照习近平总书记的要求，坚决采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。

 

3. 深入实施种业振兴行动，强化农业科技和装备支撑。习近平总书记指出：“解决吃饭问题，根本出路在科技。我国农业科技进步有目共睹，但也存在短板，其中最大的短板就是种业。种源安全关系到国家安全，必须下决心把我国种业搞上去，实现种业科技自立自强、种源自主可控。”2020 年，我国大豆平均亩产 132.4 千克，为历史最高水平，但只相当于世界平均水平 188.7 千克的 70.16%，分别相当于美国 225 千克、巴西 230 千克的 58.84% 和 57.57%。我国玉米平均亩产虽高于世界平均水平，但与发达国家相比还有很大差距，如 2020 年我国玉米平均亩产 421 千克，只相当于美国 720 千克的 58.47%。在畜禽、水产品、蔬菜、水果等种业的研发上，我们比发达国家落后得更多。同时，农业的技术装备也存在明显不足。因此，要提高我国粮食安全和食物保障的水平，根本出路只能是依靠科技进步。

 

4. 健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制。习近平总书记指出：“调动农民种粮积极性，关键是让农民种粮有钱挣。这几年种粮成本增加、效益不高，不少地方甚至连年亏损。要稳定和加强种粮农民补贴，提升收储调控能力，坚持完善最低收购价政策，扩大完全成本保险和收入保险范围。现在，粮食生产一大软肋是生产成本偏高，解决办法还是要创新经营方式，要培育好家庭农场、农民合作社，发展适度规模经营，健全专业化社会化服务体系，把一家一户办不了、办起来不划算的事交给社会化服务体系来办。要加强农民农业生产技术和管理能力培训，促进管理现代化。” 此外还必须采取多种措施，解决好产粮大县大多是财政穷县的现状，否则就难以调动地方政府抓好粮食生产的积极性。

 

5. 树立大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系。强调国内粮食和食物的稳产保供，决不是要关起门来搞自给自足。习近平总书记指出：“在国内粮食生产确保谷物基本自给、口粮绝对安全的前提下，为了减轻国内农业资源环境压力、弥补部分国内农产品供求缺口，适当增加进口和加快农业走出去步伐是必要的，但要把握好进口规模和节奏，防止冲击国内生产，给农民就业和增收带来大的影响。” “首先要搞清楚哪些农产品是国内必保的，然后再去搞清楚进口到底进什么、进多少、从哪里进、以什么方式进。” “有一点必须讲清楚，我们说适当扩大国内紧缺农产品进口和加快农业走出去步伐，绝不意味着立足国内基本解决吃饭问题的大政方针有任何改变，决不能将此误读为可以放松国内粮食生产，那就会误大局、误大事。”

 

二、从国情和发展阶段的实际出发，推进农业经营体系创新

 

宪法规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，这就是我们讲的农村基本经营制度。党的二十大报告再次强调要“巩固和完善农村基本经营制度。”对农村基本经营制度，党中央的文件中曾先后用过三个概念：稳定和完善、坚持和完善、巩固和完善，用词的分量一次比一次重，充分反映了党中央对长期稳定实行农村基本经营制度的决心和信心。

 

（一）要全面理解坚持和完善农村基本经营制度的政策含义

 

1984 年的“中央 1 号文件”，首次提出延长土地承包期，鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营，并明确土地承包期一般应在 15 年以上。1993 年，“中央 11 号文件”又提出，十五年承包到期后，再延长 30 年不变。2017 年，党的十九大报告再次明确，第二轮土地承包到期后再延长30 年。人们对这个问题很关注，习近平总书记对此说，“明确再延长土地承包期 30 年，从农村改革之初的第一轮土地承包算起，土地承包关系将保持稳定长达 75 年，既体现长久不变的政策要求，又在时间节点上同实现第二个百年奋斗目标相契合”。 可见，在迈向全面建成社会主义现代化强国的整个进程中，我们都要坚持实行农村基本经营制度。

 

为什么要坚持、怎样坚持农村基本经营制度，习近平总书记对此有深刻、精辟的论述。他说：“农村基本经营制度是党的农村政策的基石。坚持党的农村政策，首要的就是坚持农村基本经营制度。坚持农村基本经营制度，不是一句空口号，而是有实实在在的政策要求。具体讲，有三个方面的要求。第一，坚持农村土地农民集体所有。这是坚持农村基本经营制度的‘魂’。农村土地属于农民集体所有，这是农村最大的制度。农村基本经营制度是农村土地集体所有制的实现形式，农村土地集体所有权是土地承包经营权的基础和本位。坚持农村基本经营制度，就要坚持农村土地集体所有。第二，坚持家庭经营基础性地位。家庭经营在农业生产经营中居于基础性地位，集中体现在农民家庭是集体土地承包经营的法定主体。农村集体土地应该由作为集体经济组织成员的农民家庭承包，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位。农民家庭承包的土地，可以由农民家庭经营，也可以通过流转经营权由其他经营主体经营，但不论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。这是农民土地承包经营权的根本，也是农村基本经营制度的根本。第三，坚持稳定土地承包关系。现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，这是维护农民土地承包经营权的关键。任何组织和个人都不得剥夺和非法限制农民承包土地的权利。要强化对土地承包经营权的物权保护，完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权利。建立土地承包经营权登记制度，是实现土地承包关系稳定的保证，要把这项工作抓紧抓实，真正让农民吃上‘定心丸’。”从习近平总书记的重要论述中，可以清楚地看到，农村基本经营制度，实际上是农村土地集体所有制和农村集体经济组织这两大制度的具体实现形式，即农民集体所有的土地由作为集体经济组织成员的农民家庭承包经营。这表明，要坚持农村基本经营制度，首先就必须坚持农村土地集体所有制度、坚持农村集体经济组织的制度，离开了这两项制度，农村基本经营制度就会成为无本之木、无源之水。

 

我国农村实际上有四项基本制度，即农民土地集体所有的制度、农村集体经济组织的制度、农村基本经营制度，以及党组织领导的村民自治的农村社会治理制度。由于这四项基本制度的存在，就产生了农民作为集体经济组织成员所享有的四项基本权利：土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权、参与农村基层社会治理的自治权。改革开放以来我国农村所形成的这四项基本制度和农民所享有的这四项基本权利，确保了在经济体制深入变革和社会快速转型的过程中，农民这个最大的社会群体没有发生两极分化，确保了农民家家有地种、户户有房住、人人有饭吃，这就保证了农村社会的稳定，并为整个国家顺利推进改革开放提供了强有力的支撑，也为实现农村农民共同富裕提供了重要的制度保证。但只靠一家一户小规模、分散的、粗放的生产经营，怎么能发展现代农业？于是，在工业化、城镇化不断推进的背景下，中央又及时提出了农村承包土地“三权分置”的制度创新和发展新型农业经营形式的要求。

 

（二）要使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力

 

习近平总书记指出：“20 世纪 80 年代初搞包产到户时，99% 以上的农业经营主体都是承包户，土地承包者就是经营者。现在，承包经营权流转的农民家庭越来越多，土地承包主体同经营主体发生分离，这是我国农业生产关系变化的新趋势。这个变化对完善农村基本经营制度提出了新的要求。要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。”

 

据农 业农村部统计，到 2020 年底，农村集体经济组织 耕地总面积17.75 亿亩，其中承包到户的面积 15.62 亿亩，承包农户 2.3 亿户，户均承包耕地面积 6.8 亩。已转出承包耕地经营权的农户约 7600 万户，约占承包农户总数的 33%，其中有约 3200 万户已不再经营耕地；转出经营权的承包地面积 5.32 亿亩，约占农户承包耕地总面积的 34.06%。从目前情况看，经营耕地面积在 10 亩以下的农户仍有 2 亿户，10 ～30 亩的有 2923 万户，30 ～ 50 亩的有 700.8 万户，50 ～ 100 亩的有 291.7 万户，100 ～ 200 亩的有 109.4 万户，200 亩以上的有 50.6 万户。有些人认为这似乎不够理想，几十亩地、一两百亩地的经营规模，能发展现代农业吗？但是，看问题必须从中国的实际国情出发，对于承包耕地经营权的流转，既要考虑农民的切身利益，又要考虑国家所处的发展阶段。习近平总书记说：“创新农业经营体系，放活土地经营权，推动土地经营权有序流转，是一项政策性很强的工作。要把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，不能片面追求快和大，不能单纯为了追求土地经营规模强制农民流转土地，更不能人为垒大户。要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。” 他还说：“我多次强调，农村土地承包关系要保持稳定，农民的土地不要随便动。农民失去土地，如果在城镇待不住，就容易引发大问题。这在历史上是有过深刻教训的。这是大历史，不是一时一刻可以看明白的。在这个问题上，我们要有足够的历史耐心。”

 

发展现代农业，并非只有土地经营权流转、集中、规模经营这一条路，还有发展农业社会化服务另一条路。习近平总书记指出：“我国人多地少矛盾十分突出，户均耕地规模仅相当于欧盟的 1/40、美国的 1/400。‘人均一亩三分地，户均不过十亩田’，是我国许多地方农业的真实写照。这样的资源禀赋决定了我们不可能各地都像欧美那样搞大规模农业、大机械作业，多数地区要通过健全农业社会化服务体系，实现小规模农户和现代农业发展有机衔接。”

 

发展土地规模经营和农业社会化服务，都是我国现阶段推进农业现代化的有效途径，但从当前情况看，农业社会化服务可能具有更广泛的适应性。第一，引导承包土地经营权的流转、集中、规模经营需要相应的时间和条件。习近平总书记指出：“一方面，我们要看到，规模经营是现代农业发展的重要基础，分散的、粗放的农业经营方式难以建成现代农业。另一方面，我们也要看到，改变分散的、粗放的农业经营方式是一个较长的历史过程，需要时间和条件，不可操之过急，很多问题要放在历史大进程中审视，一时看不清的不要急着去动。” 第二，在相当长时期内，小规模经营的农户还将占多数。习近平总书记指出：“创新农业经营体系，不能忽视了普通农户。要看到的是，经营自家承包耕地的普通农户毕竟仍占大多数，这个情况在相当长时期内还难以根本改变。” “我国小农生产有几千年的历史，‘大国小农’是我们的基本国情农情，小规模家庭经营是农业的本源性制度，人均一亩三分地、户均不过十亩田的小农生产方式，是我国农业发展需要长期面对的现实。” 第三，通过承包流转耕地形成的新型农业经营主体的耕地规模也很有限。到 2020 年底，全国经营土地面积超过 30亩的主体只有 1152.5 万户，只占全部耕地经营户总数的 4.79%，而从事粮食种植的家庭农场，平均耕地经营规模也只有 129 亩。这样的经营规模，仍然很难购置得起耕、种、管、收等全套现代农业的技术装备，仍然需要农业社会化服务体系的支撑和帮助。由此可见，在现阶段，土地流转、集中、规模经营覆盖不到的地方，农业社会化服务体系可以覆盖。据农业农村部统计，2020 年各种形式农业社会化服务的作业面积已经达到 16.7 亿亩次，服务的农户达到 7800 万户。据农业农村部对 2672 个样本的抽样调查，接受农业社会化服务的生产经营方式，与农民自种相比，稻谷、小麦、玉米单季亩均成本分别降低 7.3%、8.2%、0.7%，亩均产量分别增长 8.7%、9.8%、10.4%，亩均纯收益分别提高 23.0%、26.5%、20.2%；与流转土地的规模经营户相比，稻谷、小麦、玉米单季亩均成本分别降低 35.5%、50.4%、48.0%，亩均产量分别增长 5.7%、4.1%、4.0%，亩均纯收益分别提高 94.1%、195.5%、76.3%。这是因为社会化服务这种方式，使小农户通过购买服务就能使用现代农业技术装备，而相对于土地流转，它又规避了地租成本。这说明，在我国现阶段，农业社会化服务，不仅具有更广的适应性，还具有更强的生命力。当然，如果能将土地适度规模经营与农业社会化服务结合起来，效果将会更好。

 

但是，无论是发展土地规模经营还是农业社会化服务，它的前提都必须是巩固和完善农村基本经营制度，而农村基本经营制度的“魂”在于农民土地的集体所有、“根”在于农村集体经济组织。

 

三、实施乡村振兴战略与加快形成新型工农城乡关系

 

处理好城乡关系始终是治国理政要面对的重大问题。习近平总书记指出：“我们一定要认识到，城镇和乡村是互促互进、共生共存的。能否处理好城乡关系，关乎社会主义现代化建设全局。” “城镇化是城乡协调发展的过程，不能以农业萎缩、乡村凋敝为代价。” “要坚持以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。” 实施乡村振兴战略，正是基于这样一种理念而提出来的。

 

（一）全面认识实施乡村振兴战略的必要性

 

实施乡村振兴战略的必要性，至少要从两方面看：一是正如习近平总书记所指出的那样：“必须看到，我国幅员辽阔、人口众多，大部分国土面积是农村，即使将来城镇化水平到了 70%，还会有四五亿人生活在农村。” 因此，必须建设农民的宜居宜业和美乡村，才能使广大农民与全国人民一道，实现对幸福生活的向往。二是乡村具有城镇不具备但却是国家（包括城镇）发展不可或缺的特有功能。例如，粮食和重要农产品的供给功能、为整个国家提供生态环境保护的功能、传承和弘扬中华民族优秀传统文化的功能等。所以，习近平总书记说：“确保重要农产品特别是粮食供给，是实施乡村振兴战略的首要任务。” “随着时代发展，乡村价值要重新审视。现如今，乡村不再是单一从事农业的地方，还有重要的生态涵养功能，令人向往的休闲观光功能，独具魅力的文化体验功能。” 因此，乡村振兴，不能片面理解为就是搞建设，而是必须要像总书记要求的那样：“要注意生态环境保护，注意乡土味道，体现农村特点，保留乡村风貌，不能照搬照抄城镇建设那一套，搞得城市不像城市、农村不像农村。” 所以，乡村振兴，要重在巩固农业基础、守护青山绿水、传承民族优秀传统文化等乡村所特有的功能。城和乡有着不同的功能，这就跟一个人一样，人有五脏六腑、四肢五官，它们各有各的功能，五脏六腑完备、四肢五官齐整，才是健康的人，否则就是病人、残疾人。一个国家也是如此，只有使城镇和乡村所特有的不同功能都得到充分发挥，国家现代化的进程才是健康的、完整的，否则就是残缺的、不完整的。

 

（二）关于城镇化与农业转移人口市民化

 

习近平总书记指出：“现在，农业人口向城镇集中是大趋势。”“当前，我国常住人口城镇化率已经突破了百分之六十。今后十五年是破除城乡二元结构、健全城乡融合发展体制机制的窗口期。”“要把该打开的‘城门’打开，促进农业转移人口市民化。农民进城要符合客观规律，保持历史耐心，不要大呼隆推进，更不要受不正确的政绩观所驱动。” 习近平总书记说的“不正确的政绩观”，在我看来：一是片面强调加快提高人口的城镇化率，似乎越快、越高越好，不顾客观规律和发展的阶段性特征要求；二是“醉翁之意不在酒”，说的是加快农业转移人口市民化，实际上就是想用农民的土地。

 

习近平总书记在 2020 年底的中央农村工作会议上，讲过一段极为深刻的话：“应对风险挑战，不仅要稳住农业这一块，还要稳住农村这一头。经济一有波动，首当其冲受影响的是农民工。2008 年国际金融危机爆发，2000 多万农民工返乡。今年受新冠肺炎疫情冲击和国际经济下行影响，一度有近 3000 万农民工留乡返乡。在这种情况下，社会大局能够保持稳定，没有出什么乱子，关键是农民在老家还有块地、有栋房，回去有地种、有饭吃、有事干，即使不回去心里也踏实。全面建设社会主义现代化国家是一个长期过程，农民在城里没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路，让农民在城乡间可进可退，这就是中国城镇化道路的特色，也是我们应对风险挑战的回旋余地和特殊优势。”习近平总书记的这段话，深刻揭示了我国的基本国情、农业的基本特点、目前真实城镇化水平对人口的承载能力，以及我们应对外部环境不确定性的特殊优势等一系列重大问题，是指导我们科学推进城镇化和实现农业转移人口市民化的重要遵循。

 

我国的基本国情之一，是农业人口规模巨大，“大国小农”的状况不可能在短时期内就得到根本改变。农业的基本特点之一，是马克思所揭示的“生产时间与劳动时间不一致”，这个特点决定了农村劳动力可以利用农闲季节搞家庭副业或外出打工。真实城镇化水平对市民的承载能力，指城镇水、电、路、气等基础设施，产业吸纳劳动力就业，保障性住房、教育、医疗、最低生活保障等基本公共服务，以及对市民提供基本社会保障的能力。农业转移人口的市民化进程，必须与这些因素结合起来统筹考虑。

 

我国目前到底还有多少农业人口呢？第一个数据是农村常住人口不到 5亿，第二个数据是农业户籍人口 7.6 亿，第三个数据是农村集体经济组织成员有 9 亿。这么大的差距，但各有各的口径。按在农村居住半年以上的时间算，不到 5 亿常住人口；加上没在城镇落户的农民工及其家属，就是7.6 亿农业户籍人口；再加上村委会改居委会、乡镇改街道后，虽然户籍农改居了，但人还是农村集体经济组织的成员，就有了 9 亿人。所以三个数据都没错，但这么复杂，反映了国情的复杂性、农业的特殊性，以及目前城镇对市民承载能力的有限性所导致的结果。

 

家在农村或务过农的人都知道，由于农业生产时间与劳动时间的不一致，庄稼种上了以后，农民没有必要天天守在地里伺候它，尤其是大田作物，它自己会生长，只在必要的阶段，才需要人去照料。农民说，一年 12个月，是“一个月过年，三个月种田，八个月挣钱”。他八个月在外挣钱的时候，村里就看不到多少人；但到春耕备耕、夏收夏种、秋收秋种的大忙季节，村里的人就多了不少，尤其是青壮年劳动力；过年时，村里的人就更多了。农村劳动力进城打工超过半年，但农忙季节他又回乡种了两三个月的地，你说他是农村人口还是城镇人口？确实说不清楚。所以，用一个口径确实是讲不清楚现在城乡人口的分布的，这也是我国当前这个发展阶段的基本特征之一。但实际情况究竟如何，我们自己必须心里有数。

 

习近平总书记说：“现代化的本质是人的现代化，真正使农民变为市民并不断提高素质，需要长期努力，不可能一蹴而就，一部分农村劳动力在城镇和农村流动，是我国现阶段乃至相当长历史时期都会存在的现象。对这种‘两栖人’、候鸟现象不要大惊小怪，也不要恶意炒作。对那些已经在城镇就业但就业不稳定、难以适应城镇要求或不愿落户的人口，要逐步提高基本公共服务水平，努力解决好他们的子女教育、医疗卫生、社会保障等需求，使他们在经济周期扩张、城镇对简单劳动需求扩大时可以在城镇就业，而在经济周期收缩、城镇对劳动力需求减少时可以有序回流农村。” “在人口城镇化问题上，我们要有足够的历史耐心。世界各国解决这个问题都用了相当长的时间。但不论他们在农村还是在城市，该提供的公共服务都要切实提供，该保障的权益都要切实保障。” 所以，当前急迫的还是像总书记所要求的那样，农业人口不论他们在农村还是在城市，该提供的公共服务都要切实提供，该保障的权益都要切实保障。

 

但是，我们的许多公共服务和社会保障，都是和户口联系在一起的，而户口又是和想落户人的稳定住所联系在一起的。进城农民工及其家属，在打工城市因陋就简地找个住所容易，但要有个能落户的住所就难了，买得起商品房和能分到保障性住房的都是凤毛麟角，绝大多数都是租赁的私房，虽然国家有“租售同权”的政策，但愿意让租户在出租房里落户的房东，大概也是凤毛麟角。

 

浙江省是全国城乡关系处理得最好的省份之一。2021 年有农业转移人口 1746.8 万，超过全省常住人口的 1/4，其中省内农业转移人口 222.8 万，省外 1524 万。其中有自购房的占 6%，住在工地和单位的占 18%，其他如投亲靠友等占 8%，68% 是租赁住房。浙江省 2020 年就出台了允许租房落户的政策，但到 2022 年 3 月底，全省租房落户的共计 917 人，其中，在租赁房落户 154 户、487 人，在社区集体户落户的有 430 人。为什么这么少？除了房东的态度之外，就是落了户可以向当地政府申请保障性住房、最低生活保障、社会救助、优军优抚服务以及子女在当地参加中考、高考升学等。如果都给，不仅远远超出目前城镇所能提供的公共服务和社会保障能力，还会动了原有城镇居民的“奶酪”，可能引起新的社会矛盾。所以，从总体上看，主要矛盾还是当前城镇经济的实力不够、向农业转移人口提供与本地市民同等的基本公共服务和社会保障的能力不足。因为我国目前的人均国内生产总值，毕竟只相当于发达国家的1/3 甚至1/4，因此加快发展，才是解决这些矛盾和问题的硬道理，但这就需要一定的时日。

 

（三）抓住信息化快速发展的机遇，叠加推进“四化”同步发展

 

有一个新趋势应当引起我们高度重视，那就是信息化快速发展下的“四化”同步发展。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。” “四化”同步发展在2005 年制定“十一五”规划时就提出来了，但习近平总书记对此作了更为深刻的论述：“我国现代化同西方发达国家有很大不同。西方发达国家是一个‘串联式’的发展过程，工业化、城镇化、农业现代化、信息化顺序发展，发展到目前水平用了二百多年时间。我们要后来居上，把‘失去的二百年’找回来，决定了我国发展必然是一个‘并联式’的过程，工业化、信息化、城镇化、农业现代化是叠加发展的。” 理解习近平总书记这一论述的深刻含义、关系重大！因为时代不同了，尤其是由于信息化（互联网加数字经济）的横空出世，我们的现代化就有可能取得后发优势，不必沿着西方发达国家走过的路亦步亦趋地跟着走一遍。就像习近平总书记说的那样：“信息化是‘四化’同步发展的加速器、催化剂。网信事业代表着新的生产力和新的发展方向，应该在践行新发展理念上先行一步。信息技术创新的扩散效应、信息和知识的溢出效应、数字技术释放的普惠效应日益凸显，我们要围绕建设现代化经济体系、实现高质量发展，加快信息化发展，整体带动和提升新型工业化、城镇化、农业现代化水平。” 信息化的发展，不仅催生了许多新产业、新业态，而且也改变着国民经济的产业结构和空间布局，这必将对人口的城乡分布和就业格局、对人们的生产和生活方式都产生深刻而长远的影响。对此，我们应当予以高度关注，要抓住信息化带来的巨大机遇加快建设农业强国，并努力促进信息化加快融入农民的生活和农村的社会治理，以带动和提升农业、农村、农民的现代化水平。