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程国强 中国人民大学吴玉章讲席教授
国家粮食安全战略研究院院长
摘要：当前，我国已经进入从中等收入迈向高收入、向全面建设社会主义现代化国家进军的新阶段。本文在分析辨识我国食物消费结构特征及变化趋势的基础上，阐释在新发展阶段树立大食物观的现实意义与政策含义，并初步评估我国食物安全保障现状与今后的挑战，提出了新发展阶段践行大食物观的实践逻辑与政策取向。大食物观的政策含义在于要促进粮食安全向食物安全的深化和拓展，其实践逻辑是必须树立大资源观、大农业观和大市场观，以粮食安全、生态安全和食品安全为核心基础。应对今后我国食物自给率持续下降的挑战，确保国家食物安全，必须深入践行大食物观，抓紧建立完善我国食物安全综合保障机制。
当前，我国已经进入从中等收入迈向高收入、向全面建设社会主义现代化国家进军的新阶段。如何辨识新阶段我国居民食物结构变化趋势，深刻认识把握大食物观的政策含义与实践逻辑，促进粮食安全向食物安全深化拓展，全面提升我国食物安全保障的能力和水平，既是一个亟待研究的理论课题，也是必须系统谋划的重大战略问题。本文拟在分析我国食物消费结构特征及变化趋势的基础上，阐释大食物观的现实意义与政策含义，并初步评估我国食物安全保障现状与今后的挑战，提出了新发展阶段践行大食物观的实践逻辑与政策取向。
一、我国食物消费结构变化及趋势的辨识
揭示食物消费结构变化特征的班尼特定律表明，随着经济发展、收入增长，食物消费呈结构升级趋势，即人们对米面等淀粉类主食消费将逐步减少，而对营养丰富的肉类、蔬菜和水果消费将大幅增加。若以我国小麦大米等主食、食用植物油以及肉类消费作为分析样本，可观察到1991 ～ 2022 年，随着我国经济发展与收入水平提高，我国居民食物消费也随之呈现总量增加与结构逐步升级的趋向，验证了班尼特定律揭示的不同发展阶段食物消费结构变化的一般规律。
（一）1991 ～ 2022 年我国食物结构变化特征
如图 3-1 所示，根据世界银行 2022 年统计，按购买力平价（PPP）计算我国人均 GDP 从 1991 年的 1094 国际元，增长到 2022 年的 19918 国际元，年均增长 9.81%。与经济发展和收入增长相适应，1991～2022 年我国主要食物的消费结构呈现典型的分化趋势。其中，1991 ～ 2022 年我国小麦人均消费量从 79.6 千克下降至 65.1 千克，年均下降 0.65%；大米人均消费量从 86.8 千克下降至 75.6 千克，年均下降 0.45%。与此相反的是，植物油人均消费量从 5.2 千克增加至 26.2 千克，年均增长 5.35%；肉类产品人均消费量从 20.4 千克增加至 55.8 千克，年均增长 3.30%（见表3-1）
表 3-1 进一步显示，1991 ～ 2022 年我国居民食物消费已基本完成从吃饱向吃好的跃迁，正逐步迈向追求营养健康的消费升级新阶段。其中，主食消费、食用植物油已经进入相对稳定阶段，而肉蛋奶等动物性食物消费仍处于持续增长阶段。小麦、大米、食用植物油以及主要肉类产品消费结构变化呈如下特征：
小麦、大米等主食的人均消费，由改革开放初期到 20 世纪 90 年代初温饱需求的刚性增长阶段，转向逐步下降并进入基本稳定阶段。其中，小麦从 20 世纪 80 年代末、90 年代初达到人均 80 千克的峰值后开始逐步下降，在 2007 ～2010 年进入消费稳定阶段。目前，稳定在 65 千克左右的人均消费水平。大米在 20 世纪 90 年代中期达到人均 87 千克左右的消费峰值后开始下降，与小麦同期进入消费稳定阶段。当前，保持 76 千克左右的人均消费水平。小麦、大米作为我国居民主食，自 2007 年以来，人均消费基本稳定在 140 千克的水平。
人均食用植物油消费，1991～2022 年的年均增长率达 5.35%，是增长最快的食物。20 世纪 90 年代我国人均食用植物油消费仅 7.4 千克，远低于同期日本 16.1 千克、韩国 13.4 千克的消费水平。2000 年以来，我国食用植物油消费进入快速增长时期，到 2017 年，人均消费达到 25.8 千克。如按照东亚地区食物消费的模式，我国食用植物油消费也进入成熟稳定阶段。现在，基本稳定在 26 千克的消费水平。
猪肉、禽肉、牛肉与羊肉四大肉类产品，1991 ～ 2022 年人均消费从20.4 千克增加至 55.8 千克，增长 174%，突出地反映了收入增长对居民食物消费结构升级的驱动作用。我国居民主食消费进入稳定阶段后，猪肉人均消费也于 2012 年突破 30 千克，虽然近几年受新冠疫情等因素的影响有所波动，但增长趋势仍然没有逆转；禽肉、牛肉与羊肉的消费则持续保持增长势头。即使是 2010 ～2022 年，禽肉、牛肉与羊肉的年均增长分别达2.97%、4.77% 和 2.75%，仍处于消费持续增长阶段。随着我国今后跨入高收入阶段，肉类消费的潜力也将随之进一步呈现出来。
（二）新发展阶段我国食物结构变化的基本趋势
当前，我国正处于从中等收入向高收入迈进的窗口期，进入全面建设社会主义现代化国家的新阶段。
如图 3-2 所示，按 PPP 计算，2022 年我国人均 GDP 为 19918 国际元，大体相当于日本 20 世纪 80 年代末、90 年代的水平，同 OECD 成员国 20世纪 90 年代初的平均水平大致相当。从发展阶段看，我国 2010 年以来的人均 GDP 增长，相当于韩国 20 世纪 90 年代的增长水平。
这意味着，从现在起至今后一个时期，我国居民食物消费结构的变化，有可能经历日本自 20 世纪 90 年代初以来、韩国自 2010 年以来的类似变化过程。其中需要重视的是，日本的具有独特特征的东亚食物消费模式，自 20 世纪 70 年代开始，大米和小麦等主食消费逐步下降，水产品、肉蛋奶、水果蔬菜和食用植物油等消费快速增长，食物消费朝多元化、营养化、健康化方向发展。到 20 世纪 80 年代，主食、食用植物油等食物消费基本处于稳定状态。20 世纪 90 年代以来，日本居民食物消费结构已经基本稳定，在水产品消费呈主导趋势的基础上，日本人均肉类消费仍略有增长，自 2017 年以来，保持 40 ～ 41 千克的水平。韩国自 20 世纪 70 年代后期，主食消费转为逐步下降，肉蛋奶、水果蔬菜和食用植物油等食物消费增加较快；到 20 世纪 90 年代中期，韩国居民主食、食用植物油等食物消费量基本趋于稳定，但其肉蛋奶等消费仍持续增长。目前，韩国居民肉类人均消费 62.9 千克，比我国目前高出 5 ～ 8 千克（OECD，2022 年公布的数据）。
1991～2022 年中国、日本、韩国等的人均肉类消费增长如图 3-3 所示。
根据日本、韩国等东亚发达国家和地区经济发展过程中食物消费结构变化的一般经验，我们初步判断，从现在起到 21 世纪中叶的新发展阶段，在人口增长目前达到峰值、人口老龄化日益深化的背景下，我国居民食物消费结构变化趋势，将主要受经济发展、收入增长的驱动。今后，我国居民食物消费在总体上保持传统消费模式的同时，将进一步向多元化、营养化、健康化转型升级。其中，小麦、大米等主食，以及食用植物油消费，将基本稳定在目前的水平。今后 5～10 年跨入高收入阶段后，肉蛋奶、水果蔬菜、水产品等营养丰富的食物消费将保持持续增长势头，特别是人均肉类产品消费水平将逐步向具有类似消费模式的东亚先行国家和中国台湾地区看齐，仍然具有一定增长潜力，我们称之为食物消费结构变化新阶段。在此基础上，到 21 世纪中叶前后，各类食物消费增长将基本趋于稳定，食物消费结构也将随之进入成熟稳定阶段。
二、大食物观的战略考量与政策含义
党的十八大以来，我国坚持把解决好 14 亿多人口的吃饭问题作为治国理政的头等大事，不断完善粮食安全政策机制和关键措施，探索形成了符合我国国情粮情的粮食安全道路，使我国实现由长期“吃不饱”到“吃得饱”，进而再到“吃得好”的历史性跨越。在全面推进建设社会主义现代化国家的新阶段，习近平总书记强调，“要树立大食物观，从更好满足人民美好生活需要出发，掌握人民群众食物结构变化趋势，在确保粮食供给的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给”。党的二十大报告明确要求，树立大食物观，构建多元化食物供给体系。
从本质上看，大食物观是粮食安全向食物安全的边界拓展和战略深化，是顺应新发展阶段居民食物消费结构变化新趋势的战略考量。为此，必须立足新发展阶段，以增强发展的安全性主动权为导向，从更好满足人民美好生活需要出发，掌握人民群众食物结构变化趋势，在确保粮食供给的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给，推动从粮食安全向食物安全深化拓展，建设更高质量、更可持续、更加安全的国家食物安全综合保障体系。
大食物观的政策含义主要体现在以下四个方面：第一，保障目标和范围，要从“吃饱吃好”向“吃好”“营养健康”升级，从以保障粮食（即“米袋子”）供给为主，到守好“米袋子”的同时，保障“菜篮子”（即肉蛋奶蔬菜水果水产品）和植物油（“油瓶子”）等各类食物有效供给全覆盖。第二，保障资源，要从耕地资源向整个国土资源、从传统农作物和畜禽资源向更丰富的生物资源拓展，向整个国土资源要食物，从植物动物微生物要热量、蛋白资源。第三，保障方式，要从主要注重粮食等农产品生产，向加强“产购储加销”一体化为基础的食物产业链供应链建设、增强食物安全综合保障能力转型。第四，保障路径，要从主要依靠国内资源，向立足国内保重点、在牢牢把住粮食安全主动权的同时，统筹建立安全可控的多元国际农业供应链拓展。
深刻认识和把握大食物观的政策含义与实践要求，对新发展阶段保障国家粮食安全，更好满足人民群众日益增长的多元化食物消费需求，具有重要的现实价值和战略意义。
（一）树立大食物观，是坚持以人民为中心发展思想的根本要求
坚持以人民为中心的发展思想，是党的理想信念和初心使命。树立大食物观，要求在从中等收入向高收入迈进的新阶段，必须从更好满足人民美好生活需要出发，顺应今后收入增长、食物结构升级变化的新趋势，在确保粮食供给、从根本上解决好吃饭这个最大民生问题的同时，也要满足人民群众不断增长的对吃得好、吃得营养健康的新需求，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物的有效供给。
（二）树立大食物观，是应对世界变局加速演化的复杂局势和各种风险挑战的基础支撑
树立大食物观，要求全方位夯实粮食安全这个国家安全的核心基础，牢牢把住各类食物有效供给的主动权，不断增强粮食和食物供应链韧性和抗风险能力，为新阶段稳大局、开新局、应变局，保持平稳健康的经济环境、国泰民安的社会环境提供更加坚实的支撑。
（三）树立大食物观，是立足基本国情统筹利用国土资源的战略需求
立足我国人多地少、农业资源紧张的基本国情，适应食物结构升级、消费多样化的新需求，保障各类食物有效供给，必须树立大食物观，面向整个国土资源，充分发挥区域比较优势，构建宜粮则粮、宜经则经、宜牧则牧、宜渔则渔、宜林则林，优质高效可持续的现代农业生产体系。
三、我国食物安全保障现状与今后的挑战
（一）我国食物安全保障现状
目前，衡量和研判粮食安全保障水平，大多用粮食自给率指标（即国内生产量与消费量之比），也有部分国家或地区（如日本等）用国内粮食生产的热量等值与粮食消费的热量等值之比表示。过去相当长的时期，我国粮食安全的基本方针是立足国内实现粮食基本自给，要求粮食自给率达到95%。党的十八大以来，我国实施粮食安全新方针，虽然没有提出自给率量化指标，但明确要求必须确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”。
新发展阶段树立大食物观，要求在确保粮食供给的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给。因此，有必要建立与大食物观相适应的食物安全保障水平测度方法。我们认为，衡量我国食物安全保障水平，不仅要继续从生产消费角度关注口粮产品以及肉蛋奶植物油各产品的自给率，研判供给保障能力和自给水平，还要从农业资源供给角度，构建农业资源自给率以及食物自给率指标，形成食物供给保障的综合评价指标体系，系统评估我国食物安全综合保障能力和水平。
为此，我们首先根据主要农产品供需状况，用传统的产消自给率指标，测算主 要 作物产品（ 见 表 3-2）、 主 要动物性食 物（见 表 3-3）的自给率，初步评估 1991～2022 年我国粮食和主要食物产品供给保障水平的变化情况。
从国际经验看，日本为综合评估食物自给率水平，在从生产消费角度测算各农产品自给率的同时，还采用食物热量等值方法测算其食物综合自给率。但这种方法局限于粮食安全保障的热量自给水平，不能反映食物消费需求的资源特征。因此，不适用我国大食物观要求下对食物自给率的评估。
为综合测算评估我国农业资源自给率和食物自给率水平，本文引入“种植面积需求等值”概念，将各类食物产品的消费需求量，转化为在国内现有技术条件下生产时所需种植面积（或称虚拟土地需求面积），即在现有技术条件下，满足 1 单位食物产品消费的生产所需要的土地种植面积数量（见表 3-4、表 3-5）。在此基础上，用国内实际农作物生产种植面积总量除以所有食物消费的土地面积需求等值之和，即可得到综合反映食物供给保障水平的食物自给率，由此得到表 3-6。
如表 3-2 至表 3-6 所示，测算结果表明，1991～2022 年，我国水稻、小麦等口粮产品保持高水平自给，但从农业资源配置需求看，反映食物供给保障水平的食物自给率呈持续下降趋势，具体表现为如下特征：
1. 粮食实现高水平自给。1991 ～ 2022 年，我国口粮水稻、小麦生产从 2.72 亿吨增长到 3.46 亿吨，年均增长高达 8.55%，超过同期口粮消费增长率，自给率长期保持在 96% ～100% 的水平，持续保持绝对安全。我国谷物生产也持续保持增长势头，虽然近 20 年养殖饲料消费需求大幅增长，谷物消费较过去增加 2 亿吨多，谷物自给率从过去 100%，回落到95% ～ 96%，但始终保持了高水平自给格局。
2. 肉蛋奶等食物商品国内供给保障水平较高，基本实现高水平自给。2022 年自给率，猪肉 99.8%、禽肉 100.0%、羊肉 98.8%、禽蛋 100.4%、奶制品 100.0%。
3. 自给率较低的是，食用植物油 29.0%，大豆仅 17.8%。这意味着，畜产品自给率保持较高水平，是以其蛋白饲料原料主要来源——大豆大规模进口、自给率大幅下降为支撑。大豆自给率从 2000 年的 54.7%，下降至 2022 年的 17.8%，植物油自给率从 69.3%下降至 29.0%。
4. 食物自给率持续下降。根据国家统计局数据，我国农作物生产种植面积，从 1991 年的 22.43 亿亩，增加到 2022 年的 25.3 亿亩。然而按种植面积需求等值方法计算，我国口粮和肉蛋奶植物油等食物消费，对应的土地种植面积需求总量，从 1991 年的 18.25 亿亩，增加到目前的 37.43 亿亩。表 3-6 显示，我国食物自给率 1991 年为 122.9%，体现了 20 世纪 90年代我国食物消费以口粮为主、肉蛋奶消费较少的结构特征，也反映了当时农产品出口被作为我国获取外汇的重要途径之一，使紧缺的农业资源错配，呈现出反向溢出效应。自 21 世纪初开始，随着经济的快速发展、食物结构的逐步升级，我国食物自给率从 2000 年的 102.9%，持续下降，到2022 年已经下降至 67.6%。尽管目前我国保持口粮 100% 和谷物 95% 以上的高水平自给，但从农业资源供给和食物安全综合保障能力看，我国食物自给率只有 67.6%。
这意味着，我国目前保持粮食高自给率的同时，食物消费的近 1/3，需通过利用国外农业资源来供给。其中大豆，2021 年我国净进口 9096 万吨，若按我国目前大豆单产水平在国内生产的话，需要 6.9 亿亩种植面积；植物油净进口 708.7 万吨，需要种植 2.8 亿亩大豆。2021 年我国净进口肉类约 557 万吨、乳制品近 70 万吨，按现有养殖技术水平，我国需要 9463 万亩玉米和 6767 万亩大豆，共 1.6 亿亩的种植面积来提供饲料供给。
进一步分析，导致我国食物自给率持续下降的主要因素有以下几个方面：
（二）今后我国食物自给率的趋势与挑战
根据新发展阶段我国食物结构变化的基本趋势，“十四五”时期及今后一个时期，随着我国逐步迈向高收入阶段，我国食物消费将进入总量进一步增加、结构持续升级的新阶段。根据我们的预测，今后我国食物消费及其保障水平将面临如下趋势和挑战：
在此基础上，我们初步估计 2025 ～2050 年我国食物自给率变化情况（见表 3-7）。
表 3-7 表明，在假定农业科技不取得重大突破的情形下，2025～2050年我国保障口粮和肉蛋奶植物油等食物有效供给，将面临更加严峻的挑
战。其中最突出的是，今后我国保障食物安全的资源压力将更加突出。测算表明，今后保障口粮和肉蛋奶植物油等食物有效供给，需要 41 亿～ 42亿亩的种植面积需求等值，这将导致我国食物自给率从 2025 年的 66.9%，进一步下降至 2035 年的 63.6%。在 21 世纪中叶，当食物消费结构进入成熟稳定阶段，我国食物自给率将逐步回升至目前水平。
尤其值得重视的是，尽管今后我国将保持水稻、小麦的高水平自给，有能力牢牢守住确保口粮绝对安全的战略底线，但部分谷物以及大豆等饲料原料供需缺口扩大、自给率进一步下降的局面难以逆转。随着国际局势的日趋复杂，我国肉类、植物油等食物供给保障的不稳定性和不确定性将进一步增加，今后我国食物安全保障将面临更加严峻的挑战。
四、践行大食物观的实践逻辑与政策选择
（一）践行大食物观的实践逻辑
深入践行大食物观，顺应新发展阶段我国食物结构变化的新趋势、应对食物安全保障面临的新形势新挑战，必须准确把握大食物观的实践逻辑，加快谋划新发展阶段我国食物安全保障战略与政策。
1. 要树立大资源观。必须立足我国人多地少、农业资源紧张的基本国情，适应新发展阶段食物结构升级、消费多样化的新需求，从耕地资源向整个国土资源拓展，全方位、多途径开发食物资源。要向森林要食物，发展木本粮油、森林食品；向草原要食物，推动草原畜牧业集约化发展；向江河湖海要食物，稳定水产养殖，积极发展远洋渔业，提高渔业发展质量；要向设施农业要食物，探索发展智慧农业、植物工厂，有效缓解我国农业资源的瓶颈约束。要从传统农作物和畜禽资源向更丰富的生物资源拓展，发展生物科技、生物产业，向植物动物微生物要热量、要蛋白。
2. 要树立大农业观。要坚持以粮食生产为基础，统筹“粮经饲”生产，推动“种养加”一体，农林牧渔结合，促进农业供给体系结构优化、高质高效，推动形成同市场需求相适应、同资源环境承载力相匹配的现代农业生产结构和区域布局。
3. 要树立大市场观。一方面，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，不断增强粮食和食物产业链供应链韧性，全面提升粮食、肉类、蔬菜等各类食物保供能力和水平；另一方面，必须进一步从战略上提升统筹国内国际两个市场、两种资源的能力，要畅通国内国际农业食品循环，提高农业食品国际供应链的安全性、稳定性和可持续性。
与此同时，还必须确立粮食安全、生态安全和食品安全为践行大食物观的核心基础和边界底线。首先，要以粮食安全为核心基础。这就要求，必须始终绷紧粮食安全这根弦，坚持集中资源保障粮食有效供给这个重点，确保谷物基本自给、口粮绝对安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己的手中。其次，要以生态安全为底线。这就必须面向整个国土资源多途径开发食物资源，牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，更加注重保护资源和环境，实现食物资源和生产绿色高质量可持续发展。最后，要以食品安全为红线。要根据食物来源拓展多元化对食品安全提出的新要求新挑战，坚持用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，强化食品安全管理，确保人民群众吃得安全、吃得健康。
（二）保障我国食物安全的政策选择
应对食物消费结构变化新阶段我国食物自给率持续下降的挑战，确保国家食物安全，必须深入践行大食物观，突出重点、综合施策，抓紧建立完善我国食物安全综合保障机制。
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