肖春阳 中国粮食经济学会常务副会长

 

摘要：粮食安全（Food Security）概念，是 1974 年联合国粮食及农业组织应对世界粮食危机提出来的。Food Security 直译为食物安全或食物保障，约定俗成译为粮食安全。笔者认为，反映国家粮食安全内容的三个主要指标是粮食库存安全系数、粮食产量波动系数、粮食外贸依存系数。

 

本文通过对新中国成立 75 年这三个主要指标的回顾，说明了在党的领导下，特别是在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，国家粮食安全保障水平逐年增强，中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

 

今后要深入学习贯彻习近平总书记关于保障国家粮食安全的重要论述，全方位夯实粮食安全根基。为深入学习贯彻党的二十届三中全会精神，综合考虑各种因素影响，笔者建议，一是组建中央粮食委员会，加强党中央对粮食工作的集中统一领导，负责粮食安全保障和粮食发展的顶层设计等。二是改革完善国家粮食储备管理制度，建立中央储备粮、地方储备粮、粮食企业社会责任储备粮三者互相联通、余缺调剂、动态管理的体制机制。对外公布中央储备粮、地方储备粮、粮食企业社会责任储备粮的数量。允许和支持中央储备粮、地方储备粮进入郑州商品交易所、大连商品交易所开展粮食套期保值业务，以形成真正的粮食市场价格，分散粮食生产者、粮食经营者的自然和市场风险。充分发挥粮食期货市场在粮食宏观调控中的重要作用。三是国家粮食库存要安全、合理和经济，科学确定中央储备粮、地方储备粮、粮食企业社会责任储备粮的储备功能和规模。四是粮食要适度进口。年度间粮食进出口数量，按照国内市场需求，充分考虑现有粮食库存、当年粮食产量等因素，适量调节。

 

一、联合国粮食及农业组织的粮食安全概念

 

粮食安全概念，是 1974 年联合国粮食及农业组织应对世界粮食危机提出来的，至今经历了重大演变，随着时间的推移人们对整个世界粮食问题的认识发生着变化。

 

1972 年，由于连续两年气候异常造成世界谷物歉收，世界谷物总产量 1972 年 的 25170 亿斤比 1971 年 的 25994 亿斤减少 3.2%；1974 年 的26532 亿斤比 1973 年的 27140 亿斤减少 2.2%。由此导致世界谷物年末库存锐减，世界谷物安全系数从 1971 年的 18% 下降到 1973 年的 14%，是继发生第二次世界大战后 30 多年来最严重的世界粮食危机。1974 年国际市场谷物价格在前一年大幅度上涨之后达到 1950 年以来的顶点，引起了世界各国的高度重视。三年以后的 1977 年，国际市场谷物价格跌至 1970年价格水平以下，低于 1950 年以后任何一年价格水平。

 

1974 年 11 月，联合国粮食及农业组织在罗马召开第一次世界粮食首脑会 议，通过了《世界粮食安全国际约定》，首次提出粮食安全（FoodSecurity），当时的定义是保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食物。要求各国采取措施，保证世界谷物年末最低安全系数，即当年末谷物库存量至少相当于次年谷物消费量的 17%～18%，其中，5% ～ 6% 为缓冲库存（后备库存）；12% 为周转库存（供应库存），周转库存相当于两个月左右的口粮消费，以便衔接下一季度的谷物收成。凡一个国家谷物库存安全系数低于 17% 的为谷物不安全，低于 14% 的为谷物处于紧急状态。当时，粮食安全概念与以下观点紧密联系：如果世界有更多的谷物库存，如果国际谷物价格的波动能够控制在适当范围，那么各国的谷物安全就有保证。因此，第一次世界粮食首脑会议建议和《世界粮食安全国际约定》中提出的战略，特别强调保持粮食供应稳定，以便在普遍作物歉收时确保有粮食供应，特别是保持最易受害国家的消费水平。约定还提出对国家拥有的库存进行国际协调、粮食援助计划和长期贸易协定的其他措施。同时，承认世界粮食安全的实现取决于粮食产量增长，特别是低收入缺粮国的粮食产量增长。

 

1983 年，考虑世界粮食安全状况的背景：虽然 1974 ～1983 年世界粮食产量跟上甚至超过人口增长，但粮食供求差距以及因此而出现的饥饿和营养不良仍然普遍存在，在低收入缺粮国尤其如此。当年，在世界粮食安全委员会第八届会议上，重新评价并采用了更加广泛的粮食安全概念，“世界粮食安全的最终目标应当是确保所有人在任何时间在物质和经济上获得他们需要的基本粮食”。为了实现这一目标，人们认识到需要满足三个条件：一是确保充足的粮食供应量或可供量；二是确保供应稳定；三是确保家庭特别是穷人获得粮食。

 

1992 年，在国际营养会议上，会议认为，粮食安全应增加营养一项内容。会议表示，“所有人在任何时候都能够获得安全和营养食物以维持健康而积极的生活”，这在目前已经得到广泛认可。此外，人们对关于加快全世界粮食生产不应当造成自然资源和环境退化的关注，意味着这一目标应当在“不影响自然资源生产能力、生物系统的整体性或环境质量”的情况下实现。

 

1996 年 11 月 13 ～17 日，联合国粮食及农业组织在罗马召开的第二次世界粮食首脑会议上通过了《世界粮食安全罗马宣言》和《世界粮食首脑会议行动计划》，对粮食安全的定义作了新的表述：只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全。包括个人、家庭、国家、区域和世界各级实现粮食安全。在这方面，需要各级采取协调一致的行动。每个国家必须采取符合其资源和能力的战略，实现各自的目标，同时开展区域和国际合作，组织起来集体解决全球粮食安全问题。实现可持续粮食安全是一项复杂的任务，其主要责任在于各国政府。同时，提出家庭粮食安全综合指数，试图直接体现前面提到的所有粮食安全三个成分，即粮食供应量的提供、稳定和获得粮食。确定了国家一级粮食可供量充足程度的更加吸引人的指标：人均粮食供应量（即平均膳食能量供应量）、粮食短缺率（长期营养不足发生率）及家庭粮食安全综合指数，作为衡量粮食（不）安全的主要指标。

 

2013 年 9 月，联合国粮食及农业组织发布了《2013 年世界粮食不安全状况》报告。报告对营养不良问题、千年发展目标与世界粮食首脑会议减轻饥饿目标的实现进程作了最新评估。报告认为，粮食安全是一种复杂状态，具有复杂性和多维性，提出和分析了粮食产量平均值、国内粮食价格指数、谷物外贸依存系数、人均粮食产量波动性等粮食安全指标 30 个，分别介绍粮食安全的四个维度：粮食可供量、粮食获取的经济和物质手段、粮食的利用、一段时间内的稳定性。

 

二、国家粮食安全概念

 

目前，国内专家学者对国家粮食安全概念认识不一。

 

笔者认为，Food Security 直译为食物安全或食物保障，约定俗成译为粮食安全，实质是食物安全。粮食安全，就一个国家而言，是化解和消除粮食危机各种因素，保证每一个人拥有足够、富有营养的粮食。粮食生产安全是基础，粮食流通安全是保障，粮食消费安全是目标。国家粮食安全的主要内容包括粮食生产按市场需求稳定发展，不出现大的波动；安全、合理、经济的粮食储备；保障人们直接消费的人均粮食供应量；适量进口粮食；解决好贫困人口的温饱问题等。因此，反映国家粮食安全内容的三个主要指标是：粮食库存安全系数、粮食产量波动系数、粮食外贸依存系数。

 

2014 年，中央 1 号文件明确提出，实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。任何时候都不能放松国内粮食生产，严守耕地保护红线，划定永久基本农田，不断提升农业综合生产能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。更加积极地利用国际农产品市场和农业资源，有效调剂和补充国内粮食供给。在重视粮食数量的同时，更加注重品质和质量安全；在保障当期供给的同时，更加注重农业可持续发展。

 

2017 年 10 月 18 日，党的十九大报告指出，“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。

 

2022 年 10 月16 日，党的二十大报告强调，“全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住 18 亿亩耕地红线”。

 

三、新中国 75 年国家粮食安全主要指标回顾

 

（一）粮食库存安全系数

 

粮食库存量的多少是衡量一个国家粮食安全与否的一项重要指标。一般以一个粮食年度结束时，粮食结转库存量占下年预计粮食消费量的比例作为粮食库存安全系数。

 

新中国成立以来，粮食库存安全系数呈现逐年上升趋势。由于没有全国粮食年度粮食结转库存总量、全国粮食年度粮食消费总量统计资料，笔者通过按照月人均 18 千克（20 千克、22.5 千克、25 千克）粮食消费量（含口粮、种子、饲料用粮、工业用粮等）测算全国粮食年度粮食消费总量。用当年全国粮食生产总量减去当年全国粮食消费总量后，即为当年全国年底粮食结转库存总量。采用此办法测算，粮食库存安全系数 20 世纪 50 年代年均 15.4%（含 1949 年，假定 1949 年底粮食库存量为 0）；60 年代年均 8.2%，70 年代年均 15.2%，80 年代年均 19.7%，90 年代年均 33.5%；21 世 纪 00 年代年均 35.6%，10 年代年均 67.8%，2021 ～ 2023 年年均61.5%。

 

由于中国没有公布国家粮食储备数量（包括中央储备粮、地方储备粮、粮食企业储备粮数量），联合国粮食及农业组织近些年对中国谷物年末结转库存估算的总量偏高。因此，本办法测算的中国粮食（含谷物、豆类、薯类）年末结转库存总量相对低一些。

 

2015 ～2024 年，世界谷物库存安全系数年均 30.8%。近 35 年来，中国粮食库存安全系数均高于世界平均水平，说明中国国家粮食安全保障水平明显提高。

 

2015 年 12 月 24 ～ 25 日，中央农村工作会议在北京召开。会议强调，要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率。自2015 年以来，国家实施农业供给侧结构性改革，采取粮食去库存政策措施，国家粮食库存开始下降。

 

从中国实际情况来看，粮食市场体系还不完善，粮食供求形成价格机制还不健全。当粮食价格出现大幅度波动时，谷物库存安全系数高于最低标准 18%。因此，如果机械套用这一指标，并按此系数库存谷物，国家粮食安全就有可能出现问题。

 

对于一个国家而言，在确定安全、合理、经济的粮食结转库存规模时，应统筹考虑以下三个因素：

 

1. 布局合理。粮食结转库存重点要摆放在粮食销区的大中城市，粮食产销平衡区次之，粮食产区适量。在出现自然灾害和其他紧急情况时，无论粮食结转库存在何处，都应保证能够比较顺利地将粮食如数及时运送到需要的地方。

 

2. 结构优化。近 10 多年来，中国小麦、稻谷、玉米的口粮消费量分别占其消费总量比例大体是 30∶60∶10。因此，粮食结转库存的品种结构要与口粮消费品种结构基本适应。

 

小麦、稻谷原粮和成品粮要有合适的比例。一般面粉、大米库存保持1 个月口粮消费量，小麦、稻谷库存保持 2 个月口粮消费量。

 

3. 相对经济。一般粮食结转库存一年保管费用和利息占其商品原值8% 左右；粮食结转库存三年轮换价差亏损占其原值的 20% 左右。确定保障国家粮食安全的粮食结转库存数量区间，要充分考虑粮食结转库存成本、轮换价差亏损，特别是中央和地方财政承受能力。

 

（二）粮食产量波动系数

 

粮食生产受自然、经济双重因素影响，年度间会出现波动，波动幅度大小在一定程度上反映了粮食的安全程度。粮食产量年度间的波动幅度可用粮食产量波动系数来表示。

 

新中国成立以来，粮食产量的波动系数有一个显著特点，粮食产量波动系数呈现逐年下降趋势，粮食生产数量增加，粮食供给保障能力明显提高。20 世纪 50 年代年均 13.4%（含 1949 年）；60 年代年均 5.7%，70 年代年均 3.4%，80 年代年均 4.1%，90 年代年均 2.5%；21 世纪头 10 年年均 3.7%，10 年代年均 3.5%，2021～2023 年年均 1.0%。

 

2015 ～2023 年，世界粮食产量波动系数年均 1.3%。

 

粮食产量波动除受自然因素影响之外，还受政治、经济、科 技因素影响。一般来讲，粮食产量波动直接受播种面积因素的影响且最大。当前，中国首要的是稳定粮食播种面积。20 世纪 80 年代以前中国粮食播种面积年均占农作物总播种面积的 80.0% 以上，90 年代以后下降到年均75.0% 以下。2023 年全国粮食播种面积 17.8 亿亩，占农作物总播种面积的69.6%。根据对现阶段中国粮食综合生产能力分析，要实现粮食产需总量的大体平衡，除考虑动用库存粮食和适量进口一部分粮食以外，近期粮食播种面积需要稳定在 17.8 亿亩以上，粮食生产能力保持在 1.3 万亿斤以上。要特别注意防止粮食播种面积大幅调减，出现粮食生产大幅调减波动，搞好粮食生产能力的储备。

 

（三）粮食外贸依存系数

 

粮食外贸依存系数，是指年度内一个国家粮食需求出现缺口或富余时，假定缺口（富余）量全部由进口（出口）量来实现，粮食进口（出口）量占粮食总需求量的比例。

 

新中国成立以来，始终坚持粮食自力更生的方针，粮食基本自给，粮食外贸依存系数相对较低。考虑全国粮食年度需求总量这一指标资料缺乏，笔者采用粮食生产总量代替，从而得出年度粮食外贸依存系数（净进口）。20 世纪 50 年代（含 1949 年）年均 1.4%；60 年代年均 1.8%；70 年代年均 1.7%。党的十一届三中全会以后，1981 年，为调整农业种植结构，扩种经济作物，促进农业生产全面发展，党中央、国务院采取了一系列重要决策，其中，一项决策是每年进口 200 亿～300 亿斤粮食（其中，小麦占 85%），在 1980 ～1985 粮食年度适当多进口一些粮食。1983 ～1984 粮食年度、1984 ～1985 粮食年度国内粮食大丰收，国家粮食收支有余，粮食库 存增加， 不再 扩大 进口。20 世纪 80 年代年均 3.2%，90 年代年均2.0%。

 

2001 年，中国加入世界贸易组织（WTO）后，大豆进口关税从 11.4%下调到 3%，同时开放大豆市场，从此，大豆进口数量逐年迅速增加。但是，谷物年度净进口数量最高为 226 亿斤。粮食外贸依存系数，21 世纪头 10 年年均 5.9%，10 年代年均 13.8%（其中，谷物 1.2%、大豆 12.6%）；2021～2023 年年均 22.9%（其中，谷物 9.0%、大豆 13.9%）。

 

另外，2023 年 4 月，英国《经济学人》杂志发布了 2022 年《全球粮食安全指数（GFSI）报告》，报告利用联合国相关统计资料及数据，通过对粮食可负担性、可用性、质量和安全、可持续性和适应四个指标来综合计算各国粮食安全指数，以衡量一国的粮食安全状态。报告评估了 2022 年全球 113 个国家的粮食安全现状，得分最好的 10 个国家中有 8 个来自高收入的欧洲；得分最低的 10 个国家全部是贫穷落后的国家，有 6 个来自撒哈拉以南的非洲，得分最差的 3 个国家位于中东、北非和拉丁美洲。所以，粮食安全显示的是国家经济实力。排名前 10 的国家依次是芬兰、爱尔兰、挪威、法国、荷兰、日本、加拿大、瑞典、英国、葡萄牙。中国排名第 25 位，与 2018 年排名第 46 位相比，提前了 21 位。

 

综上所述，通过对新中国 75 年来粮食库存安全系数、粮食产量波动系数、粮食外贸依存系数等主要指标进行定量分析，可以得出结论：在党的领导下，特别是在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，国家粮食安全水平逐年提高，中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

 

四、保障国家粮食安全展望

 

为深入学习贯彻习近平总书记关于保障国家粮食安全的重要论述，全方位夯实粮食安全根基，2019 年 5 月 29 日，中央全面深化改革委员会召开第八次会议，审议通过了《关于改革完善体制机制加强粮食储备安全管理的若干意见》等 10 个文件。会议强调，粮食储备是保障国家粮食安全的重要物质基础，要以服务宏观调控、调节稳定市场、应对突发事件和提升国家安全能力为目标，科学确定粮食储备功能和规模，改革完善粮食储备管理体制，健全粮食储备运行机制，强化内控管理和外部监督，加快构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系。2019年 9 月 9 日，中央全面深化改革委员会召开第十次会议，审议通过了《关于实施重要农产品保障战略的指导意见》等 11 个文件。会议指出，要以保障国家粮食安全为底线，坚持数量质量并重，实施分品种保障，增加供给总量，优化供给结构，拓展供给来源，提高供给质量，加强农产品储备和加工业发展调控，健全农业支持保护制度，努力构建科学合理、安全高效的重要农产品供给保障体系。《中华人民共和国粮食安全保障法》自 2024 年6 月 1 日起施行。

 

目前，中国人口占世界人口的 1/5，农业人口占世界农业人口的 1/3，淡水资源占世界的 6%，户均耕地面积占世界平均水平的 1/4，粮食生产消耗了世界化肥的 1/3、世界农药的 1/4。粮食生产基础不稳固，粮食供给地区不平衡、品种结构不合理、种植效益低等问题还没有从根本上解决。今后，保障国家粮食安全任重道远。《中共中央关于进一步全面深化改革　推进中国式现代化的决定》指出，“加快健全种粮农民收益保障机制，推动粮食等重要农产品价格保持在合理水平”。“统筹推进粮食购销和储备管理体制机制改革，建立监管新模式。”为深入学习贯彻党的二十大和党的二十届二中、三中全会精神，综合考虑各种因素影响，确保国家粮食安全，笔者提出如下意见和建议。

 

（一）组建中央粮食委员会

 

国家粮食安全、国家能源安全、国家金融安全是世界各国高度关注的三大经济问题，国家粮食安全位居首位。2010 年 1 月 22 日，国务院决定成立国家能源委员会。2023 年 3 月，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》。组建中央金融委员会，设立中央金融委员会办公室。

 

建议组建中央粮食委员会。其主要职责，加强党中央对粮食工作的集中统一领导，负责粮食安全保障和粮食发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，研究审议粮食领域重大政策、重大问题等。设立中央粮食委员会办公室，作为中央粮食委员会的办事机构。

 

（二）改革完善国家粮食储备管理制度

 

通过顶层设计，健全粮食生产、粮食储备、粮食进（出）口三方互相联动、灵敏反应、高效运行的体制机制；建立中央储备粮、地方储备粮、粮食企业社会责任储备粮三者互相联通、余缺调剂、动态管理的体制机制。

 

建议对外公布中央储备粮、地方储备粮、粮食企业社会责任储备粮的数量。

 

建议允许和支持中央储备粮、地方储备粮进入郑州商品交易所、大连商品交易所开展粮食套期保值业务，以形成真正的粮食市场价格，分散粮食生产者、粮食经营者的自然和市场风险。充分发挥粮食期货市场在粮食宏观调控中的重要作用。

 

同时，中国与积极响应共建“一带一路”倡议的国家，率先推动建立世界粮食共同储备制度，先从亚洲周边国家试点。当前，一些国家在粮食储备紧急情况下不敷所需；另外一些国家粮食储备常年备而不用。如果通过国家间互联互通，做到应对灾害、平衡供需、交流信息，可以提高各国国家粮食储备利用效率，降低储备成本。

 

（三）国家谷物库存要安全、合理和经济

 

国家谷物库存安全系数 20%～25%，谷物年末结转库存 2000 亿～2500亿斤。

 

统筹考虑以下主要因素。一是现在交通发达，储备的粮食基本可以及时送达到指定需要用粮的地方。二是笔者测算，按 14.1 亿人，人日均 1.5斤粮食消费，3 个月，全国谷物年末结转库存 1903.5 亿斤。三是新中国自1960 年建立国家和社会粮食储备制度以来，全国动用国家储备粮次数少、规模较小。四是在确保国家粮食安全的前提下，过多的国家粮食储备数量，资金、仓容等资源不能高效利用。

 

近些年来，国家粮食库存数量过大。2021 年 11 月 4 日，国家粮食和物资储备局粮食储备司司长秦玉云表示，当前，粮食库存总量充足，处于历史高位，特别是小麦和稻谷两大口粮品种占总库存的比例超过 70%。以小麦为例，在连年丰收的形势下，库存持续增加，目前可满足一年半的消费需求，确保了“谷物基本自给、口粮绝对安全”。要大幅降低国家粮食库存数量，已形成共识。全国谷物年末结转库存数量多少为宜，意见不一，基本上是从 1800 亿～3500 亿斤。这里我们要统一概念。在此，我们研究的是全国谷物年末结转库存量，三个月口粮消费量，以便衔接下一季度的谷物收成。即每粮食年度年底，全国谷物结转库存量，包括中央储备粮、地方储备粮、粮食企业社会责任储备粮的谷物储备数量。一般来讲，接新粮前，谷物结转库存量相对较高；新粮上市后，谷物结转库存量相对较低。

 

（四）粮食年度间产量波动要在可控范围之内

今后一个时期，中国粮食生产能力保持在 1.3 万亿斤以上，年度间粮食产量波动系数控制在 3% 左右。避免出现粮食生产大起大落，特别是人为因素影响粮食减产。年度间的粮食实际生产量根据市场需求进行调整。

 

此外，近些年来，土壤中重金属含量超标而引发的粮食安全问题时有发生，应引起我们高度重视。今后我们要采取“预防为主、保护优先、风险管控”的防治措施，公众参与应当贯穿于土壤污染预防与治理全周期。保护土壤免受污染，为粮食生产提供良好的生长环境。

 

（五）粮食要适度进口

 

中国谷物外贸依存系数 5% 左右，年度谷物净进口 500 亿斤左右（其中，关税配额 443.12 亿斤），占 2012 ～2023 年国际市场年均谷物贸易量（以出口衡量）的 7% 左右。

 

年度间粮食进出口数量，按照国内市场需求，充分考虑现有粮食库存、当年粮食产量等因素，适量调节。

 

中国作为负责任的最大发展中国家，联合国安理会的常任理事国，粮食生产不仅保障了国家粮食安全，而且从 2006 年起就成为仅次于美国和

欧盟的世界第三大粮食援助捐赠国，未来将继续为世界粮食安全做出自己应有的贡献。

 

（本文发表于《中国粮食经济》2019 年第 10 期，笔者有修改）