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穆中杰 河南工业大学粮食政策与法律研究所所长
宋代常平仓制度承继于汉唐，肇始于宋太宗淳化三年（公元 992 年）。宋真宗天禧年间，常平仓遍布天下，其规模远超汉唐时期。随着新旧党争起伏，常平仓法亦随之摇摆不定、进退往复，时而实行常平新法（青苗法），时而恢复常平旧制。南迁临安后，宋高宗重建常平仓制度，直到政权覆灭。本文拟就宋代常平仓制度所涉若干重要问题进行梳理研究，供商榷。
一、宋代常平仓的仓额确定制度
粮食储备多大规模较为合适素来是个值得研究的问题。“在我们这样一个十三亿多人口的大国，粮食多了是问题，少了也是问题，但这是两种不同性质的问题。多了是库存压力，是财政压力；少了是社会压力，是整个大局的压力。”宋代法律关于仓额的规定可以为我们提供有益借鉴。
（一）宋初承唐代仓粮限额规定
开元七年六月，唐玄宗敕：“关内，陇右、河南、河北五道，及荆、扬、襄、夔、绵、益、彭、蜀、汉、剑、茂等州，并置常平仓。其本上州三千贯，中州二千贯，下州一千贯。”尽管它是按照货币仓本来显示储量的，但仍可视为我国历史上首次为地方行政单位的常平仓粮规定限额。
宋真宗景德三年， 有大臣奏请在“ 京东西、 河北、 河东、 陕西、 江南、淮南、两浙皆立常平仓”。每处储备标准，“计户口多寡，量留上供钱自二三千贯至一二万贯”。由此可见，宋初曾承继唐代按照购买力来确定粮食储备量。宋真宗召集三司集议，在此基础上初步确定以实物为粮食储备量标准，规定了每处常平仓粮食储备的上限和下限：“大率万户岁籴万石，户虽多，止五万石。”可以说，在常平仓运行初期，宋政权是以货币购买力和粮食实物两种方式来确定储备量的，有可能前者在当时还占据主导地位。
（二）北宋细化仓粮具体规定
无论是按照购买力来确定粮食储备量，还是以设定实物储量区间方式来确定粮食储备量，都有着不可忽视的弊端。如何将粮食储备量与所辖区域人口数相关联，成为北宋统治者细化相关规定的最初出发点。
天禧二年（公元 1018 年）正月，宋真宗下诏对各地州仓储备数额进行具体规定：“诸州常平仓斛斗，其不满万户处，许籴万硕；万户已上、不满二万户， 籴 二万 硕； 二万户已上、 不满三万户， 籴 三万 硕； 三万户已上、不满四万户，籴四万硕；四万户已上，籴五万硕。”天禧四年（公元1020 年），国家在荆湖、川峡、广南都建立了常平仓。比照此时北宋疆域图可知，常平仓已经覆盖了北宋的主要统治区域。天禧五年，“诸路总籴数十八万三千余斛，粜二十四万三千余斛”。此后，常平仓制在宋仁宗、宋英宗执政时期保持相对稳定。当然，这些规定在一定条件下也可以灵活掌握。比如，宋仁宗景祐年间，淮南转运副使吴遵路上奏说：“本路丁口百五十万，而常平钱粟才四十余万，岁饥不足以救恤。愿自经画增为二百万，他毋得移用。”后来该奏请得到批准。可见，以救恤为名增加储备是符合常平仓设置初衷的。
（三）根据饥馑程度确定储量
宋神宗在位期间，北宋政局出现新旧党争，常平仓粮食储备量规定的执行受到较大影响，几乎背弃了常平仓设立宗旨。常平仓法由于处于不稳定状态，遇到饥荒年景就必然影响对灾民的救济。于是，全国流民状况越来越严重，逐渐影响京师。“顷岁河北灾伤，流民至齐、郓；去岁河北又饥，流民偏及京东。”
元符三年（公元 1100 年）十月二十八日，前京东西路提刑郑仅奏请改革常平之法。他首先痛陈“今常平有折纳之法而未尝折纳，有粜籴之法而多不广籴”，明确提出“欲民不流，不若多积谷；欲多积谷，不若推行折纳、粜籴之法。”各县州粮食储备量确定的具体办法是：“视民口多寡，使县常有三五万斛，州常有三五万斛。小饥则平价粜与下户，中饥则粜及中户而贷下户，大饥则粜及上户而贷中户，甚则贷及上户。”郑仅认为这种方式可以实现官民双赢，“官不虚费，而民实受惠，自不流徙。”该法被宋哲宗所接受，其实行结果对缓和社会矛盾起到了积极作用。此后，宋代有关粮食储备量的确定规则再未发生大的变化。
二、宋代常平仓的选址建库制度
粮食储存的影响因素主要是温度、湿度和粮食的水分。故而，无论是选址建库制度还是日常库存管理的规定，宋人都围绕这三个因素展开设计。在仓廪选址建造方面，宋代的最主要法律依据是《天圣令 · 仓库令》（以下简称《仓库令》）第一条。当然，由于选址建库是个较为复杂的问题，它不仅涉及地质条件、水文等自然因素，还与政策、交通、区域环境、建设成本以及其他社会因素密切相关，并且“安全”问题更是首选因素，因此实际结果与《仓库令》的规定有一定出入。
（一）仓廪的选址条件
根据《仓库令》规定，宋代仓廪选址需要有城内和高燥两个条件。
1. 仓廪要建在“城内”。“城内”是仓廪建造选址的地理位置要求，可能主要基于仓廪免受军事攻击考虑。据有关资料，兴建于隋炀帝时期的回洛仓因在洛阳城外的邙山成为瓦岗军的攻击重点，而在城内的含嘉仓则得以避免战火的冲击。唐统治者认识到城外建设粮仓的弊端，于是将粮仓选址重点转移到城内，后来含嘉仓成为天下一仓与此不无关系。但遗憾的是，我们并未在唐代有关仓储法令中看到这方面的规定。宋代《仓库令》明确规定将仓廪建在“城内”，足以说明隋唐两代的正反两方面历史经验给宋代统治者以很大启示，仓廪建在“城内”可以最大限度地确保粮仓免受军事攻击。另外，从方便角度来看，“城内”因属于人口聚居区有利于粮食的支取。
仓廪建在“城内”的具体地点，根据有关地方志记载大致有三种情况：一是建在州府、县衙治所附近。在江浙一带，比如《镇江志》记载：“金坛县常平仓，在县治东南五十步。丹阳县常平仓，在县东北一里，普宁寺北。”《义务县志》记载：“常平仓，在县治西廊。”《临安志》记载：“临安县常平仓，在县南六十步。盐官县常平仓，在县西一十五步，唐正元十年置。于潜县常平仓，在县治东。昌化县常平仓，在陈留后。”在江西，《信丰县志》记载：“常平仓，在县治之东南。”在湖广一带，比如《长沙县绿江志》记载：“常平仓，在县衙两庑。”《衡阳志》记载：“衡阳府常平仓，在行衙之南。安仁县常平仓，在县治之西。”《南雄郡志》记载：“常平仓，在府治西南。”在安徽，《合肥新志》记载：“舒城县常平仓，在县治西庑。”二是与其他仓库相邻。比如，《吉水志》记载：“常平仓，在足食仓之侧。”《太和志》记载：“常平仓，在县仓之西”。《永丰志》记载：“常平仓，在省仓之后。”三是建在其他仓库之内。比如，《太平州图经志》记载：“常平仓，在省仓内。”《临汀志》记载：“临汀县常平仓，在省仓内。”《蒲阳志》记载：“兴化府常平仓，在都仓之北”。
2. 仓窑要建在“高燥处”。仓廪不仅要建在“城内”，而且还要建在“高燥处”。选择在高处建仓，有利于排水防涝，避免因“水淹”而致使粮食损失，这是人们对生活经验的智慧总结。从现存法律资料来看，唐律已有粮仓“须高燥之处安置”的相关规定。《宋刑统》“损败仓库物”条全文继受了该条规定。作为《宋刑统》的下位法，《仓库令》也要求仓廪在城内的高燥处进行具体选址，并且还将具体建造仓窑还是仓屋，与仓址的水文地址密切相关。如果地面湿润则不能建造仓窑，而是要建造仓屋，“不可为窖者，造屋贮之。”
（二）仓廪的修建形制
宋代仓廪的修建有着较为严格的规定。
（1）仓廪结构有统一的标准。与其他仓廪一样，宋代常平仓主体建筑一般包括围墙、仓门、官厅、仓敖、吏舍、斛斗库、亭、廊等。据《永乐大典》记载，宋神宗时，郑汝谐所建常平仓样式是：“乃即仓之故基而经营之，夷高增库，陶瓦伐木，为屋十有二楹，峙于东西。下版以却湿，旁垣以防穿，中为公廨以接官吏役。”这应当是宋代较为标准的仓房。
（2）仓廪地底有明确的规定。粮食储存除了房屋本身之外，仓廪的地底是另外一个重要方面。仓廪地底总的要求是注重防潮。防潮一方面与仓廪的直接选址密切相关，另一方面就是具体修建时要做到最大限度的防潮。据宋代《仓库令》规定，仓窑窑底需要铺上厚度高达五尺的槀草；然后槀草上面再铺设两层“大稕”，并且仓窑周壁也填成“稕”；凡是用“大稕”的地方，都要“以小稕掩缝”；“稕”铺好后，再用“苫”覆盖，“然后贮粟。”这样，仓窑的防潮效果即可达到极致。
如果建造的是仓屋，要求仓屋地面“皆布砖为地”，仓屋内仍要建设“砖场”，“以拟输户量覆税物”。当然，铺砖的主要目的除了防潮之外，就是保证所堆放的“税物”的干净。即使是在库区空地亦须“置砖场以备量覆，其敖内地皆布砖”。这样有利于保证晾晒粮食的干净。
（三）仓廪的周边要求
仓廪对周边环境总的要求是有利于防火防水降温。
（1）有利于排水灭火的规定。《仓库令》规定要“于仓侧开渠泄水”，在粮仓旁边要开挖沟渠，便于排水。“诸监仓于敖板下以瓮承卤，不得别设水器。”为防火防水，要求仓库常备防火防水之物，仓库管理人员要“除治草秽，疏导沟渠”。如违反规定造成“官物”损失，则“勒主守及地分公人均备”。虽然遵守了这些规定，“诸仓库水火防虞有备”，但由于“非人力所及致损败官物者”，则“监专具所损所收实数申州保明奏裁”。
（2）有利于降低仓温的规定。“低温储粮”是我国古代人民创造的宝贵储粮经验之一。众所周知，绿色植物通过植物树冠的遮阴作用和蒸散作用，可以降低周边空气温度。该科学规律引起宋代执政者的高度重视。宋代《仓库令》改变唐律“诸仓库空地不得种莳”的规定，允许“兼种榆柳，使得成阴”，“诸仓植木为阴”，但“不得近屋”。考究由“不得种莳”到允许栽种，并在法令中明确其目的在于“使得成阴”，实际上反映了宋人在低温储粮技术的理解和掌握较之唐代更进一步。
三、宋代常平仓的日常运行制度
宋代常平仓的粮源渠道较为多样。据有关研究，和籴在宋代粮食买卖中属于规模最大的。所为和籴，即指官府以买主身份出现于粮食市场，从商人或者农民手中购买粮食，主要用作军储、政府官员消费和填补官仓。和籴的具体方式主要有“博籴”“寄籴”“兑籴”“括籴”“劝籴”“均籴”“结籴”“俵籴”“坐仓”等。除此之外，南宋时期还设有常平田，其所收租课也属于粮源重要渠道之一。至于收购品种总原则，宋代的规定是：“少籴麦豆，多籴谷米”。其运行制度设计从筹集籴本汇集粮源开始，期间还有定期轮换或者不定期轮换，以及粮食如何赈粜。
（一）运行初期既定规则
宋代常平仓设置伊始即对其运行进行了明确规定。
1. 关于“籴本”的确定与管理。依据各州“户口”的多少，留取上供钱作为常平仓粟籴本，标准是大州一二万贯，小州二三千贯；籴本专款专用，“付司农司系帐，三司不问出入”；由转运使委任各州一名官员“专掌其事”。
2. 关于籴粜的规定。每年夏秋以略高于市价“收籴”粮食，待到粮价上涨时，以低于市价“出粜”予民；“收籴”价一般比市价高三到五文钱，“出粜”价一般比市价低三文钱到五文钱，但是“所减不得过本钱”。
3. 关于最高收购量的规定。规定万户以下的县“岁籴万石”，每年收购量不能超过一万石；超过万户的县“止于五万石”，最高收购量不能超过五万石。
4. 关于轮换的规定。规定仓内储存超过三年以上的粮食，若“不经粜”必须进行轮换，“即回充粮廪”，另外补充“新粟”。
根据该规定，结合粮食生产季节的差异，执政者不断重复着这种看似简单的籴、粜活动，由于“所减不得过本钱”规定的存在，能够使常平仓粮不至亏本，从而保持整个制度能够持久运行。需要说明的是，该规定属于基本规定，由于经济社会始终处于千变万化之中，有时需要不断修正或者进行补充规定，甚至有些情况下根本不执行该基本规定，从而常平仓制度不免遭到破坏。
（二）籴本变为政府补助
常平仓成立之初，其籴本来源为诸路留取上供钱，后来演变为由政府进行补给。政府补给的方式呈现多样化。需要说明的是，无论这种方式如何变化，宋政权都要求籴本总体上要保本。其主要补助方式有：
1. 内库资金。比如，嘉祐七年（1062 年）冬十月，宋仁宗下诏：“内藏库、三司共出缗钱一百万，助籴天下常平仓。”熙宁二年九月，宋神宗“立常平给敛法”后不久，即下诏“出内库缗钱百万籴河北常平粟”。
千，为籴本。”元丰六年（1083 年）八月，宋神宗“赐泾原路经略司度僧牒千道为常平钱”。
（三）赈粜价格低于籴本
由于自然损耗等原因，收籴积贮的粮食若按原“收籴”价出售，必定就会产生亏损。至于低于原收购价进行出粜，只会让亏损进一步拉大。那么，宋代常平仓的粮食在赈粜时售价具体情况如何呢？
1. 按照原收籴价出售。据记载，皇佑三年十月十八日，淮南、两浙路体量安抚陈升之等上奏，由于“灾伤州军，乞出粜常平仓斛斗。”由于如按原价出售粮食必定会亏损，宋仁宗便下诏要求在“元籴价上每斗量添钱十文至十五文足出粜。”可以推断，如按货币价格来计算，宋朝常平仓中的粮食每斗损耗在十文至十五文之间，每斗粮食售价需高出原“收籴”价的十文至十五文，方可保本。在陈升之提出“如添钱，即非恤民之意”的不同意见后，宋仁宗同意不再上浮，“依原籴价出粜”。可见，宋仁宗时曾试图对宋初出粜减价“三五文”进行修正。因此，常平仓如按原“收籴”价出售粮食的话，实际上是在亏本出卖。当年 12 月，宋仁宗在全国下诏：“天下常平仓其依元籴价粜以济贫民，毋得收余利以希恩赏。”
2. 低于市价出售。熙宁七年（1074 年）三月，宋神宗批复：“闻都下米麦踊贵，可令司农寺发仓常平麦，不计元籴价，比在市见卖之直量减钱出粜。”那么，当时粮食市价多少呢？据记载，当时京都“米价钱百五十”。宋神宗在此之前已经下诏“司农寺以常平米三十二万斛、三司米百九十万斛，平其价至斗百钱”。这次“又减十钱，益置官场出粜”。这样，常平仓粮每斗售价为 90 文钱，比市价足足低了60 文钱。故“民甚便之。”
（四）粮食轮换规定异化
基于数量、质量和储存安全，保持粮食市场稳定等多重因素，储备粮要求进行定期轮换。在宋代，常平仓粮一般三年更新一次。尽管常平仓制度设立之初即有“岁歉，减价以粜，用赈贫民，以为永制”的规定，在实际工作中，至少由于以下两个方面原因支出常平仓粮而需要大量购进新粮，从而实现常平粮的另类轮换。
1. 因兴修水利支出常平仓粮。比如，熙宁五年（1072 年）九月，宋神宗“诏司农寺出常平仓粟十万石，赐南京、宿亳泗州募饥人浚沟河”。再比如，熙宁六年，宋神宗又“赐淮南西路转运司常平米三万石，募饥民兴修水利。”因兴修水利而支出常平仓粮的事例比较多，据粗略统计，仅宋神宗在位期间，就先后 13 次因兴修水利动用常平仓粮，其他如宋哲宗、宋徽宗、宋高宗、宋孝宗、宋光宗等皇帝执政时都曾有过类似事例。笔者认为，这种类似于“以工代赈”轮换方式对宋代社会发展史有着积极作用的。
2. 因军费支出常平仓粮。宋政权存续期间，内部农民起义不断，外部与周边其他政权之间战事频繁，因此在军粮接济不上时就会挪用常平仓粮抵充。最初，动用常平仓粮充作军粮尚是主动为之。比如，大中祥符六年（1013 年）十一月，宋真宗下诏将快到期常平粮支作军饷：“其在京及诸路常平仓斛斗，若经二年，即支作军粮，以新者归还。”这应当视作对常平仓粮动员制度的修正。从避免浪费角度来看，尚属于正常管理需要，没有背离常平仓设置初衷。但在此之后，由于军粮短缺日益严重，经常以军需名义动用常平仓粮就带有浓厚的被动色彩。据统计，宋仁宗、宋神宗、宋哲宗、宋高宗等皇帝在位期间都曾动用常平仓粮，其中以宋神宗动用次数为最多，总数高达 26 次之多。应当说，这种动用常平仓粮方式已非正常状态。
四、宋代常平仓的库房管理制度
宋代法律对常平仓库房管理已经建立了较为完善的制度。
（一）禁火制度
宋代法律对失火作了具体处罚规定。《宋刑统 · 杂律》“失火门”条规定禁止在粮仓内燃火，违者进行刑事处罚：“诸库藏及仓内皆不得燃火。违者，徒一年”。该条进一步“疏议”：“凡官库藏及敖仓内，有舍者，皆不得燃火。违者徒一年”。这里所说的“敖仓”，即现代常说的粮仓。
对于发现有火情，宋代法律对知悉火起而不告、不救者按知悉者身份分情况是否进行处罚。对一般人来讲，“诸见火起，应告不告，应救不救，减失火罪二等”；对负有“守卫宫殿、仓库及掌囚者”来讲，“虽见火起，并不得离所守救火，违者杖一百。”这类负有守卫职责的人见到“火起”，即使选择“不告，亦不合罪”。由此可见，在宋人看来，防火固然重要，粮仓守卫者坚守岗位的职责更为重要，其原因必然与“国之大者”密切相关。
（二）禁谒制度
中国人自古就将迎来送往视为人之常情，但官场上的迎来送往则多是在该幌子下意图直接地或者间接地影响公务活动的正常开展。北宋中后期开始，国家就以禁令方式对此种行为从方方面面进行规范和限制。比如宋代法律禁止监临诸场、库、院、局等各种税收、库藏、专卖事务官在工作场所会见宾客。“诸监当官，于所监仓库”并非由于岗位工作需要而会见宾客，本人及来访宾客“各徒二年”。至于直接收储粮草官员，宋代法律规定更为严格，“诸籴买粮草官，非职事相干辄见宾客，及见之者，各徒二年”。甚至由于意外原因相见也不允许，“以邂逅为名相见者同。”
（三）双人双锁制度
为防止库房监守自盗等弊端发生，宋令规定仓库开门与闭门时有多人在场见证，并且库房钥匙原则上实行分工管理。“诸仓库，监专同开闭，并压记锁封。掌钥以长官，门钥以监门。”若“无监门处”，则“长官兼掌”。
（四）文书制度
宋代对库房文书管理非常严格。首先，禁止将文书带回家处理。“诸仓库内无廨舍者，监官不得住家。”其次，移交文书严格“批印”手续。“收支文书，监官廨封锁，遇替移交，受都簿赤历足，批上印纸离任。”上报有关文书（如账簿）时不仅有时限要求，而且也要严格移交手续。第三，收支官物文书规范”勾抹”。宋令规定，收支官物文书如有“空缺处及剩纸”要求“勾抹”，对违反此规定者，“若赤历内预先虚收者，各杖一百，本行吏人仍降一资”。对于“已支官物旁、帖之类”，若“不勾抹”，则按前者处理。
（五）主司搜检制度
为防止出入库时发生盗窃，宋代承继了唐律的“库藏主司搜检”规定。依照《宋刑统》规定，凡是从库房出来者，都要接受搜检。如果“应搜检而不搜检”，此时要对“防卫主司”笞二十的处罚。有个例外情况是，五品以上官员，“皆不合搜检。”如果由于没有搜检而致官物被盗，则“计所盗之赃，主司减盗者罪二等。”
此外，宋令还规定籴粜粮食时不能靠近仓门，“诸谷不得近仓仓门籴粜”。甚至，官员所用的收粮器具也要单独存放：“诸仓官斛、斗、升、合各刻仓分、监官押字，置库封锁，应修者，当官较量。”
五、宋代常平仓的监督管理制度
为保证常平仓制度顺利执行，宋朝人设计了一套监管制度，包括监管机构和奖惩措施等。
（一）管理机构
宋代常平仓管理机构变化情况比较复杂。设立之初，宋政权并没有设立相应的管理机构。宋真宗执政时期，先由司农寺掌管常平仓，大中祥符年间改由三司主管。宋神宗在位期间，常平仓先是转归司农寺管理，推行改革后再次转归户部右曹掌管。直到南宋末期，基本上维持此种管理体制。“右曹分案六：曰常平，掌常平、农田水利及义仓振济，户绝田产”。在地方，常平仓主要由各路提举常平司（提举常平茶盐司）主管。而常平司则曾归提点刑狱司、经制司等主管。
中央和地方设立的这些机构，既是行政机构，又是监管机构。提举常平司是负有双重职能的机构，“提举常平司，掌常平、义仓、免役、市易、坊场、河渡、水利之法，视岁之丰歉而为之敛散，以惠农民。凡役钱，产有厚薄则输有多寡；及给吏禄，亦视其执役之重轻难易以为之等。商有滞货，则官为敛之，复售于民，以平物价。皆总其政令，仍专举刺官吏之事”。当然，宋史上也出现过提举常平司职责不清晰的情况，致使管理较为混乱。
（二）奖励措施
需要作出说明的是，国家规定奖励措施，同时授权监管机构落实并对相关人员采取惩罚措施。故此处所说奖励措施包含监管可以采取的法律措施。
1. 鼓励举报。比如，宋真宗曾经下诏鼓励举报仓管人员抬高籴米价格行为，并给告者“赏钱百千”。后来，统治者又鼓励陈告“诸色公人因给纳常平仓等钱斛取受”者，奖励力度为“杖罪支赏钱五十千，徒罪一百千”。具体方式为“先以官钱给赏，后以犯事及干系人家财充；或无可送纳，官吏保明除破。”而对被举报者本人，则“杖罪送邻州编管，徒罪以上刺配本州牢城”。
3. 鼓励增收节支。元丰七年（1084 年）十月十一日，尚书吏部上奏：“经制变运川峡路常平仓积息钱，所增息钱二百九十二万缗，乞推恩。”宋神宗下诏奖励：“李元辅迁两官；史君俞、张茂先候改官日各迁一官，减二年磨勘；刘何、虞仲荀减磨勘年月有差。”
（三）惩罚措施
天下大务，莫过赏罚。官治必有赏罚。宋朝统治者在设计奖励制度的同时，还设计了危害常平仓制度的惩罚措施。这些措施主要有：
1. 禁止食禄之家并形势人入中粮食。我国素有“食禄者不得与下民争利”的传统。早在宋太宗执政期间，就在有关粮食的诏令中规定“所有食禄之家并形势人，并不得入中斛斗及与人请求折纳。违者许人陈告，主吏处死，本官除名贬配，仍委御史台纠察。其所中斛斗，不计多少，并支与告事人充赏。主吏自能陈告，并免罪，亦依告事人例施行。其监纳朝臣、使臣，不得受人嘱托纳中斛斗，违者并除名贬配。”另据《庆元条法事类》记载，“诸在任官及公使库中麦粮草入官者，以违制论。”不难看出，宋代以十分严密的惩罚措施最大限度地防止“食禄之家并形势人”入中粮食的可能。
2. 严惩巧立名目收粮者。大观三年（1109 年）四月，宋徽宗下诏：“常平所籴斛斗，多是本仓合干人巧为名目弊幸，自行收籴，甚非我神考立法之本意。可严行止绝，除依常宪外，重立配法，仍增赏典，许人陈告。官吏准此。”
3. 严惩籴粜失时及欺弊者。宋政权非常重视粮食的及时籴粜，认为“神考常平之政，以年之上下制谷价，以岁之丰耗为兴积。”宣和元年六月，宋徽宗下诏，要求诸路提举常平司“检详前后诏条，令州县官审度年岁，遇贱必籴，遇贵必粜，不许他司辄有移用。虽奉诏支借，亦须执奏不行。每岁春季，提举司具前一年部下所粜、所籴及所收息数申尚书省，取旨赏罚。”如果出现“籴粜失时及有欺弊”的情况，则“官以违制论，人吏决配千里。”
4. 严惩虚报粮数不实者。乾道四年（1168 年）七月，尚书省将信州虚报粮数情况上报：“信州常平、义仓米，元申帐状管九万三千余硕，今次提举司申有六万八千余硕，乃至盘量，止得一万二千九百余硕，其余皆是虚数。”该虚报数高达 85%。更为严重的是，“提举官李庚到任已及二年，并不检察，是致缺米，有误赈济，知州赵师严、通判李桐系干道三年在任之人，所申帐状隐庇虚妄”。宋孝宗非常震怒，下诏将“李庚特降两官放罢，赵师严、李桐各降两官，今后更不得与堂除差遣。”
此外，对于囤积居奇、哄抬粮价、掺杂使假、收受贿赂、粮政官员渎职失职等其他行为也进行了规制，规定了严厉的惩治措施。
六、宋代常平仓制度的作用评价
习近平总书记在 2013 年中央农村工作会议曾指出：“设立常平仓是我国的传统，在稳市、备荒、恤农方面具有重要作用。”客观地说，宋代常平仓制度在当时社会较好地发挥了积极作用，这方面的作用是主要的。可是由于缺少资金、官员徇私以及少数人对多数人专权的社会制度等综合因素，这种作用又被限制在一定范围之内，从而又以负面形象出现在人们面前，为后人开展相关工作提供了反面教材。
（一）“稳市”作用效果较好
“天下无常安之势，无常胜之兵，无常足之民，无常丰之岁”。古代粮食产能受气候环境影响较大，常常因水灾、旱灾、冰雹等自然灾害而造成粮食减产甚至绝收，其结果常常是“粮贵”，遇到风调雨顺的年景则在丰收之余，又遭受“谷贱”之苦，虽然“多收了三五斗”但有可能生活比平常年景更糟。再加上不法商人的囤积居奇抑或其他扰乱粮食市场秩序的行为，进一步增加了农业社会的不稳定性。宋代常平仓制度就是在这样背景下实施的。
据记载，淳化三年（992 年），“京畿大穰，物价至贱”，宋太宗派遣大臣到“京城四门置场，增价以籴”，并“令有司虚近仓贮之”。由此不难看出，宋代常平仓设置的初衷是平抑粮价，在市场处于非正常时段能够保障每个民众能够得到较为及时的粮食供应，从而有效避免“籴甚贵伤民，甚贱伤农”的情况出现。从本质来说，常平仓制度是一种政府干预粮食市场的政策设计，其实就是利用价格对粮食市场进行调节，粮价高时抛售“储备粮”，粮价低时买进新粮补充储备，政府在此过程中的角色就是市场主体之一。宋代社会繁荣发展，生活秩序总体稳定，与常平仓的“稳市”功能是密不可分的。
（二）“备荒”作用得到公认
在宋代，政治上不仅空前高度集权，经济上空前极度繁荣，而且遭受的自然灾害也极其严重。据邓云特先生统计，两宋前后 487 年，遭受水灾、旱灾、雹灾、风灾、蝗灾、歉饥、地震、疫灾、霜雪之灾等各种自然灾害，总计 874 次。“两宋灾害频度之密，相当于唐代，而其强度和广度，则更有甚于唐代。”自然灾害的直接结果就是粮食歉收，再加上对外战争、农民起义、苛政等因素，饥荒就不可避免地发生了。
对于政府来讲，在灾害来临情况下，亟须实行一揽子政策：遇灾先治标，比如现场施粥、实行赈济、调粮稳定市场、治蝗防疫等；灾后急补救，比如就地安置、减免赋税、放贷救灾、实行节约等。但这些并非治本之策。要实现社会恢复正常秩序，还必须实行积极的救荒政策：比如可以兴修水利、浚治河川、造林垦荒等，还可以实行重农政策促进粮食生产发展，实行仓储政策“以待凶荒”。正如宋人董煟所言：“救荒之法不一，而大致有五：常平以赈粜，义仓以赈济，不足则劝分于有力之家，又遏籴有禁，抑价有禁。”在所有的救济措施中，常平仓的设置被公认为是作用最大的。“恤民备灾，储蓄之政，莫如常平、义仓”。
（三）“恤农”作用极其有限
常平仓制度为两宋社会稳定发展起到了重要作用。北宋前期，常平仓的主要职能聚焦为籴粜谷粟、平抑粮价，成为让普通百姓得实惠的惠民制度。宋神宗执政以后，常平仓法反复发生变化，但归根结底是常平新法和常平旧法之间的博弈，前者主张“节流”，后者主张“开源”，两者实质上并非根本矛盾之间的对立。因此，其职能随之多样化就成为必然结果。据有关研究，常平仓此时的职能增加了兴修水利、修筑城寨、支为军用、镇压夷变、上供国库以及救济流民等多个职能。与此同时，常平仓在北宋社会似乎成了“唐僧肉”，成为皇帝和王公大臣们以及其他有权者的敛财乐园。
虽然国家曾试图立法制止，但随着靖康之难的到来就被历史洪流所湮没。宋政权南迁以后，常平仓逐渐恢复了粜籴赈济的本位，成为保障南宋社会繁荣稳定发展的“压舱石”和“稳定器”，恰好契合了北宋重臣司马光有关“常平仓者，乃三代圣王之遗法”的评价。当然，“至于深山长谷力穑远输之民，则虽饥饿濒死而不能及”现象较为广泛的存在，则又说明常平仓制度并非惠及全体人民，而只是部分居住在城市或者靠近城市的群体而已，对于广大乡村百姓来讲，受惠力度还是极其有限的。
七、宋代常平仓制度的继承与移植
肇始于西汉时期的常平仓制度在宋代得以定型。它不仅对两宋经济社会发展产生了重要影响，而且还为传统中国后世政权所继承和发展。进入近代社会以后，定型于宋代的常平仓制度超越了国界，甚至超越了粮食本身，成为中华民族贡献给人类文明的瑰宝。
（一）常平仓制度为宋代以后传统中国所传承
常平仓制度为后世元明清政权所继承和完善。据《宋会要》记载，“元世祖至元六年始立常平仓，其法丰年米贱官为增价籴之，歉年米贵官为减价粜之。于是八年以和籴粮，及诸河仓所拨粮贮焉二十三年定铁法，又以铁课籴米充焉。”明清时期，常平仓制度逐步完备。明代常平仓多建在地方州县，一般每县建有 4 个常平仓，开展籴谷收储和赈济活动。清政权入关以后，开始在全国推广常平仓制度，由地方州县政府管理常平仓，其基本职能依旧是平抑粮价，其他职能涉及售卖存粮、粮种借贷和慈善救济。常平仓制度在元明清时期的发展和完善，成为中国传统社会超稳定的重要原因，而作为社会发展重要指标的人口在清代中叶即突破了4 亿人，很显然这与常平仓制度的重要作用是分不开的。
（二）常平仓制度对美日等粮食安全产生重要影响
宋代常平仓制度在实行过程中虽有反复和曲折，但都是当时的仁人志士、国之栋梁对如何更好推动中国传统社会的有益尝试和努力。即使是“昙花一现”的王安石变法，虽然收效甚微，但随着清末民初学者陈焕章先生对其独特的解读，传统中国的古老智慧在偶然或者必然情况下受到西方精英人士的关注与思考，为后来不可避免地对罗斯福新政某些领域产生了重要影响，并由美国转道引起其他国家乃至整个国际社会的关注和学习，从而使其走出国门，在世界范围内产生了重要影响。
20 世纪 30 年代的经济大危机，给美国带来了经济上的大萧条。作为罗斯福总统重要助手的华莱士，借鉴中国常平仓制度，成功将北宋王安石的“常平新法”移植进入《农业调整法》。“华莱士的‘常平仓计划’更大程度上是王安石青苗法和市易法的美国化，不同之处是华莱士的常平仓更符合现代市场经济社会和资产阶级民主要求，同时作为立法更为规范。”当时华莱士依托建立的“商品信贷公司”和“联邦剩余商品救济公司”，通过在农业地区发放贷款、开办农作物保险，把农村过剩粮食通过政府行为转移支付到城市，从而迅速稳定了粮价和城市生活，奠定了恢复美国经济的农业基础。正如华莱士所说：“从国家利益、消费者利益和农业利益的不同角度考察，常平仓带来的供给和价格稳定至关重要。”“二战”结束后，联合国粮食及农业组织曾试图建立一个世界粮食委员会，基本目标是建立粮食储备，当其他国家有大量卖不掉的粮食剩余时，穷国能免除饥饿之灾。该计划因美国等国反对而被无限期搁置。
（三）常平仓制度对其他物资储备产生了重要影响
1942 年 1 月，华莱士还发表文章，希望“在世界范围内针对一系列商品建立可称之为‘常平仓原则’的制度”。目前，除建立粮食储备外，世界各国在其他领域也借鉴“常平仓”思想建立相应的储备。比如，美国、俄罗斯等国制定了战略及重要物资储备法，日本、英国、法国、德国、葡萄牙、芬兰、瑞典等国制定了石油储备法。可以说，物资储备观念来源，应该都与中国古代常平仓制度有关，至少是思想影响层面的。
八、宋代常平仓制度对当代粮食工作的启示
钱穆先生曾在《中国历史研究法》中谈到一则轶事：“抗战时期，美国副总统华莱士来华访问，在兰州甫下飞机，即向国府派去的欢迎大员提起王安石来，深表钦佩之忱，而那些大员却瞠目不知所对。”该则故事固然发生在 1944 年，我们可以当时中国“落后”而辩解，然则“常平仓原则”不仅影响了超级大国的粮食安全工作，还对异域他国储备其他物资以思想启迪，不得不引起我们深思和重视。
（一）坚持政府主导的多元化粮食储备体系
常平仓只是宋代官仓的一种。它由国家建造，一般设立在州县。它的功能主要在于，一是粮食丰收时，由国家提供“籴本”大量收购粮食，从而避免“谷贱伤农”的发生；粮荒发生或者粮食市场不稳时，政府大量投放粮食，从而使粮价得以稳定。二是常平仓还低利息放贷给种粮农民，让其购买口粮和粮种，从而保证受灾农民的基本口粮供应和农业生产的恢复。三是常平仓还需要给建造河堤、水渠等工程提供经费。四是常平仓粮还常常被充作军饷。由此可见，与社仓、广惠仓等其他官仓以及民仓相比，常平仓在宋代当之无愧地发挥着“压舱石”作用。这种情况表明，在多元化粮食储备体系中，各类储备都有着自己的角色，如果主次不分，则潜在的粮食安全问题随时可能会爆发。故而，在当代中国倡导完善多元化粮食储备体系的同时，建议该项工作依旧在政府主导下进行，充分发挥政府在宏观调控中的重要作用，让各类储备按照法定方式有序发挥功能，从而实现多方合力保障国家粮食安全的良好局面。
（二）坚持以市场配置粮食资源的市场机制
定型于宋代的常平仓制度，蕴含着如何处理供求关系以及政府与市场的关系。从供给角度来看，随着某种商品价格上升，那么这种商品的供给量就会增加；反之，当某种商品价格下降，那么该商品的供给量就会减少。从需求角度来看，随着某种商品价格下降，那么该商品的需求量就会增加；如果该商品价格上升，那么该商品的需求量就会减少。在粮食领域，就体现在当粮食丰收时，市场上可能就会出现“谷贱伤农”现象；当粮食歉收时，市场上则可能出现“谷贵伤民”现象。纯粹依靠市场进行自我调节固然可以，但社会成本付出较大，比较可行的是，当市场处于不良状态或者不稳状态时，由公权力作为另类市场主体介入其中，可以有效地促其恢复正常状态，引导市场秩序的良性发展。而常平仓制度的设计就是为了最大限度地避免这两种不良现象的发生，保障粮食市场稳定有序发展。因此，在我们坚持政府主导多元粮食储备体系的同时，我们还主张让市场在粮食资源配置中发挥决定性作用。
（三）坚持用法治方式守住管好政府储备粮
在宋代，不断出现破坏常平仓制度的现象。前文提到的多位宋朝皇帝冲破制度限制，挪用常平仓粮充作军饷便是典型例证。日常工作中官员因渎职、失职或者徇私而致使常平仓粮出现“堆积腐烂”等问题更是常见。据司马光所述，“向者有因州县阙常平籴本钱，虽遇丰岁，无钱收籴。又有官吏怠慢，厌籴粜之烦，虽遇丰岁，不肯收籴”。当开始“收籴”时，已经错过收购良机，“县申州，州申提点刑狱，提点刑狱司申司农寺取候指挥，比至回报，动涉累月，已至失时，谷价倍贵”。司马光慨叹：“是致州县常平仓斛斗有经隔多年，在市价例终不及元籴之价，出粜不行，堆积腐烂者。此乃法因人坏，非法之不善也。此外，还有“借支官钱以充官用”现象发生，将用来“赈赡饥荒”的“常平”之钱挪作他用。这种现象在当代粮食工作中是否存在呢？近年来，推进粮食购销领域腐败问题专项整治，各级纪检监察机关接连通报多起粮食购销领域严重违纪违法案件，少数粮食行政管理部门和粮食企业负责人接受纪律审查和监察调查，反映出粮食购销领域腐败问题的严重性。因此，以法治方式管好政府储备粮显得十分紧迫和必要。
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