宋红旭 国家粮食和物资储备局原督查专员

 

国家储备作为国家安全战略的重要组成部分，是确保国家安全的重要物质基础。建立国家储备治理体系，对于全面推进国家储备治理能力现代化，有效发挥储备抵御重大风险、应对突发事件、参与宏观调控、助力全球治理等具有重要的理论和实践意义。

 

一、储备体系

 

储备体系和储备治理体系是储备实践和理论研究无法回避的两个概念。

 

体系（System）是一个科学术语，泛指相同或同类的事物按照一定秩序和内部联系组合而成的整体。在不同语境下国家储备体系存在两种不同解释，一种是作为政治话语的储备体系，多用于阐述某种思想理念和政策导向，如“建立重要矿产资源储备体系”，“建立中央储备与地方储备、政府储备与商业储备相结合的商品应急储备体系”或者用于阐述储备政策具体内容，“建立稀土战略储备体系。按照国家储备与企业（商业）储备、实物储备和资源（地）储备相结合的方式，建立稀土战略储备”。“通过协议储备、依托企业代储、生产能力储备和家庭储备等多种方式，构建多元救灾物资储备体系”，“加快形成政府储备、企业社会责任储备和生产经营库存有机结合、互为补充，实物储备、产能储备和其他储备方式相结合的石油储备体系。健全煤炭产品、产能储备和应急储备制度，完善应急调峰产能、可调节库存和重点电厂煤炭储备机制，建立以企业为主体、市场化运作的煤炭应急储备体系”，这些表述均属于政治话语语境下的储备体系概念。

 

储备体系的另一种解释是学术话语。在储备属于公共产品这一假定前提下，储备体系是指这种公共产品的提供、运行和监管按一定秩序形成的有机整体，其中将提供称为供给体系、运行称为生产体系、监管称为监管体系，通常所说的储备体系就是指供给体系、生产体系和监管体系组成的有机整体。

 

供给体系是指这种公共产品的提供主体（主要提供者），即政府、企业和其他社会组织乃至公民个人等所有提供者的集合。例如，石油储备提供主体包括政府（通常为中央政府）和石油企业；黄金储备提供主体为一国中央银行；医药储备提供主体既包括政府，又包括医药生产企业以及医疗卫生机构等。提供主体数量因储备对象不同而各异，有的储备可能存在多个提供主体，有的储备由于特殊可能只有一个提供主体，黄金储备就是如此。

 

生产体系是指在政府储备情形下，以何种方式向社会提供这种公共产品。具体是指指涉对象（储备客体）收储投放和日常储存管理等所有活动由谁组织以及如何组织。将公共产品供给与生产两者分开是公共管理理论的一大突破，也是几十年来各个领域公共服务的普遍做法。在公共管理语境下，这些具体承担或组织者被称为公共产品生产者，生产体系就是这些生产者的集合。生产者可以是政府机关自身、政府出资设立并管理的非营利机构、公益性组织以及社会中介组织、慈善机构如红十字会等。政府储备生产市场化是普遍趋势，即政府委托企业等市场主体承担政府储备采购、储存、销售等业务，政府向这些市场主体支付服务费用，就是通常所说的“外包”。

 

监管体系是指对储备所有活动——从公共产品提供的主体责任到具体的采购销售及日常管理等所有行为施加影响的一个整套机制和组织结构的总和，以确保公共产品被有效提供。监管体系涉及体系的参与者以及如何进行监管两个基本要素，具体包括监管机构组织、构成、职权以及作用机制、监管理念、监管工作流程等。

 

任何一种储备都是由供给主体、生产方式、监管机构三个基本要素构成，三者缺一不可。我国粮食储备至少存在中央政府（中央储备粮）、地方政府（地方储备粮）、大型粮食企业储备、农户储备四个供给主体，政府储备生产方式包括政府直接出资建设储备粮库储存和租用企业闲置仓容储存两种方式。储备管理机构依据有关规定具体履行监管职责，以确保监管客体和对象——各类储备运营规范、权属清晰、安全高效。有关重要会议要求“要加大国家储备监管力度，发挥专业监管、行业监管、属地监管合力。”虽然任何一种储备体系都由供给体系、生产体系、监管体系三部分组成，但对于不同品类而言具体内涵各不相同，进而形成各具特色的品类储备体系，如石油储备体系（见图 8-1）。厘清供给体系、生产体系和监

 

 

管体系等储备体系概念，有助于在制定相关法律法规时准确界定概念内涵和外延。

 

二、储备治理体系

 

“储备治理”与“储备管理”虽然只有一字之差，但内涵却大相径庭。以“储备治理”替代长期使用的“储备管理”，不仅是思想观念的重大转变，同时也是经济社会发展和推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。但就“储备治理”术语本身而言，目前概念界定少之又少，鲜见于重要文献和学术文章，虽然个别文章在标题上标有“治理”字样，但在内容上与储备管理并无本质上的差别。至于粮食储备治理、能源储备治理等更是难见踪影，很难从公开发表的文献和学术文章中找到储备治理概念的内涵与外延。由此可见，准确界定储备治理概念具有重大学术价值和实践意义。为此，本文基于有关治理理论定义储备治理。

 

所谓储备治理，是指政府部门、经济实体或非经济实体以及社会公众等围绕有效发挥储备作用，在同一规则引导和制约下共同开展的群体活动或行动。这个定义包含以下含义：

 

1. 储备治理客体是群体活动或行动。这些活动或行动涵盖诸如储备立法过程、政策制定和规划计划编制，储备信息发布，特定对象采购、投放和处置以及日常维护，基础设施建设等。在储备管理语境下，管理客体一般是指个体及个体活动，侧重于对个体和过程的控制。虽然治理与管理存在相似乃至相同之处，但区别还是显而易见的。

 

2. 储备治理主体多元化。参与治理的行为主体既包括政府，又包括经济实体、社会组织以及公众等，带有明显的多方参与色彩，这与以往政府主导乃至政府包办形成鲜明对照，政府主导还是多方参与是区分管理与治理的标准。

 

3. 储备治理模式规则化。参与治理的主体必须遵循统一规则和程序，无论是政府还是其他参与者，都毫无例外接受统一规则和程序的约束，在这一点上参与各方在身份上是平等的。执行规则和程序是治理的显著标志，没有规则和程序的治理是不存在的。

 

4. 储备治理以结果为导向。与以往控制个体行为等过程为导向的储备管理相比，储备治理更侧重于将储备活动产生的效应引向预先设定的目标，而不是单纯控制个体活动本身。

 

总之，实现储备从“管理型”向“治理型”转变，意味着主体、客体、机制和价值取向等多方面的深刻变革。“储备治理”与“储备管理”主要区别如表 8-1 所示。

 

 

学术话语下的储备治理可能烦琐，以下权威论述对于理解储备治理概念无疑具有重要的指导性意义。

 

我国是大国，必须具备同大国地位相符的国家储备实力和应急能力。要统筹解决好“储什么”“谁来储”“怎样储”的问题，系统规划、科学优化储备的品类、规模、结构，加快补齐补足关键品类物资短板。

 

储备治理体系是一个值得商榷的概念。重要文献和学术文章至今尚未形成权威的国家储备治理体系概念，鉴于这个概念在整个储备话语体系中具有支撑性作用，对其内涵和外延作出准确界定就显得尤为必要。在学术话语语境下，国家储备治理体系概念可以定义为：所谓储备治理体系，是指充分反映储备治理要求的国家储备法律体系和体制机制等一系列制度性安排。

 

这个定义包含以下含义：

 

首先，储备治理体系就是规范储备相关者各自权力运行以及确保储备作用有效发挥的一系列制度性安排，它既包括规范行政行为，又规范市场主体行为以及社会组织行为。制度本身内含法律和体制双重含义，当论及规则程序时指的是法律，论及体制机制时通常表述为机构设置和职能配置等。

 

其次，储备法律体系是储备治理体系的核心和精神支柱。从法律到行政法规再到部门规章环环相扣逐级递进，把所有储备活动或行动全部纳入法律框架体系之下，与此同时治理含义的法律体系要求在每个层级都能充分体现反映治理本质特征，如果做不到这一点，在实践上只能表现为储备管理而不是储备治理。也就是说，法律体系及其条文变革是储备治理得以实施的前提之一，无论是修订现有法律还是制定新的法律，都应体现储备治理理念。

 

再次，体制机制（通常是指储备管理体制和运行机制）是储备治理体系的物质性表现形式，包括行政体制、领导体制、财务预算体制等，以及驱动储备运行过程中各种要素之间的相互联系、作用和制约关系等。最后，储备治理体系的精髓是共商共建共治。如同协商是治理的精髓一样，储备治理体系深层含义包括政府、市场主体和其他社会组织，围绕承担储备义务和有效发挥储备而展开的经常性协商、协同行动以及相关监管活动。

 

在价值观、权力主体、法律特征等诸多方面，储备治理体系与储备管理体系之间都存在显著差异（见表 8-2）

 

 

储备治理体系具有丰富内涵，主要由治理主体、治理层次、治理内容、治理要素、治理环节和治理运行诸多单元组成。

 

治理主体：包括政府、企业、社会其他组织以及公民等，基本要求是各主体之间共商共建共治。

 

治理层次：主要是指中央层面的宏观治理、储备主体层面的中观治理和基层层面的微观治理，基本要求是各层次之间良性互动，合作共治。治理内容：主要包括重大方针政策制定、重大体制机制改革方案实施、基础设施工程项目、重大收储投放活动等，各个方面既相对独立又相互联系。

 

治理要素：主要包括治理理念、治理制度、治理机制、治理工具等要素，各要素之间应有机结合、协同生效。

 

治理环节：大致分为路线方针政策制定、国家意志执行、过程监管、治理效果评估等环节，各环节之间应紧密衔接，有序推进。

 

治理运行：主要通过各种制度与部门之间的协调协同，合理配置公共权力，妥善处理各种储备事务。

 

三、储备法律体系

 

储备法律体系是储备治理体系的灵魂和核心，是指为提升储备治理效能、规范储备活动或行动参与者行为而形成的一系列制度的集合。

 

在现有法律话语语境下，储备法律体系由国家法律、行政法规和部门规章组成，是储备活动或行动参与者必须遵守的共同准则。这一系列制度或者共同准则，主要是对治理内容和诸多单元作出具有法律效力的规范，主要包括：

 

1. 如何分享储备收益。亦即以什么原则和标准确定储备品类清单，哪些需要进行储备，哪些不宜进行储备。因为列入储备清单者可使社会某些方面或某些领域乃至群体分享到储备利益，如成品油列入储备清单，可使众多家庭和运输企业等分享供应稳定和油价等方面的好处。若将大豆列入储备清单可使国内大豆种植者和消费者受到价格保护等。由于受财政等资源约束，储备不可能覆盖所有经济社会领域，这样储备品类清单就成为需要广泛讨论的重大议题。以法律形式确定储备品类清单代表着最广泛的公共利益和公众高度认同。因此，宜以法律形式定义储备概念、明确储备品类清单确定原则、选择标准和主要作用等，以彰显储备权威性和公平性。

 

2. 储备规模多大才算合适。在储备品类清单给定下，需要将多少财政等资源配置到储备上是合适的，亦即公共资源配置总体效率问题。这里存在两个重要议题需要探讨，一是是否存在理论上的最佳储备规模，如国际能源署确定的 90 天石油储备规模是否是最佳储备规模，是否意味着超过这个规模是资源浪费，低于这个规模则难以发挥有效作用。在重要农产品、战略性矿产等领域也都存在类似问题。二是如何将有限的财政等资源在不同品类间进行分配，以实现总体效率最大化。在福利经济学含义下，储备运用应遵循帕累托原则，实现生产者剩余与消费者剩余之和最大化。为了避免财政等资源配置中的部门利益等因素干扰和影响，以法律形式规定各品类储备规模及目标可能是恰当的。

 

3. 如何分担储备成本。储备需要大量财力物力投入，而且还要做好出现巨额损失的思想和心理准备。为确保储备正常运营和管理需要大量投入，包括资金成本、基础设施投入和日常维护费用等。这些投入按什么原则，以什么样的比例在政府、企业和社会其他组织之间进行分担，不同品种储备是否采取相同分担方式等，这也是世界各国在建立储备过程中普遍遇到的重大问题。以石油储备为例，经济合作与发展组织成员国采取中央政府与石油企业共担方式，俄罗斯基本全部由中央政府承担。在我国，应在总结经验做法基础上，以法律形式进一步明确各类储备主体构成以及各主体之间应承担的具体份额。例如，明确国家石油储备提供主体是由中央政府和石油企业共同承担，储备数量应等于或大于上年度净进口量的 1/4，其中政府和企业各承担一半等。

 

4. 政府储备采用何种生产方式。在政府提供这种公共产品情形下，是由政府及其所属机构直接管理运营，还是采取购买服务方式委托相关企业或专业机构管理运营，在效能与安全之间如何取舍也是需要广泛讨论的议题。虽然政府购买服务方式越来越被各国政府广泛采用，但对政府储备也采用这种方式还存在诸多顾虑。

 

5. 储备运营过程中的财务处置原则和办法。包括购置资金来源、运营费用和盈亏处置等，政府储备会计核算规则。

 

6. 谁对上述事项进行决策。在管理理念下政府是决策主体乃至唯一决策者，在治理理念下情况完全不同，行政机构不再独占话语权，经济实体和社会中介组织、媒体等都具有不同程度的话语权。

 

7. 如何建立科学的储备保障体系。除去仓储设施、港口等基础设施这些“硬件”外，储备高效运营还需要组织机构、法律法规、发展战略、政策措施和理论研究等软件保障。由于涉及组织机构、厘定部门职责分工、政府与企业以及其他社会组织权利义务等诸多问题，因此储备“软件”建设远比“硬件”建设更为复杂艰巨。

 

与此同时，还要对治理主体、治理层次、治理内容、治理要素和治理环节作出规范。

 

储备治理事项和储备治理体系诸单元，基本涵盖了储备治理的全部内容，将这些内容按照不同层次和方式系统化标准化，构成储备立法的基本任务。以何种方式进行系统化标准化，无疑是储备实际工作部门和立法者难以回避的重大问题。按照中国立法实践和通常做法，大致有三种不同立法思路可供选择。

 

思路一：遵循法律—法规—规章逻辑，首先制定一部涵盖所有储备类别的国家法律——国家储备基本法，由全国人民代表大会常务委员会审议通过；其次是依据这部基本法制定行政法规——国家储备条例，由国务院发布；最后是有关工作部门再根据法律和法规制定印发有关国家储备实施办法部门规章。如果按照这一思路，整个立法过程将耗时很久，可能持续十几年甚至更长时间。在我国现有法律体系中与这种情形比较相近的是《中华人民共和国生物安全法》，鲜见在某一领域具有完备法律、法规和部门规章的法律体系。因此，制定一部包罗万象的国家储备基本法以及配套的法规和部门规章，可能是过于理想化和难以完成的艰巨任务。

 

思路二：按品类制定储备行政法规，如已处于公开征求意见状态的《粮食储备安全管理条例（征求意见稿）》《国家石油储备条例（征求意见稿）》，以及战略性矿产储备条例等。相对于将所有储备纳入同一法律或法规进行规范而言，制定分类别储备行政法规可能更简便易行。

 

思路三：采用肉类、化肥、医药等通常做法，以部门规章形式规范各类储备。

 

无论秉承何种思路和采何种方式，都应在文本中体现储备治理效能特征，至少包括四个维度。

 

公平性——储备投入公平分担程度。主要是指政府、企业以及其他社会组织乃至居民家庭，按照一定比例分担储备投入，承担储备责任和义务。对于不同品类而言，储备主体及分担份额各不相同，并非所有储备主体都是千篇一律，国家黄金储备主体只能是中央银行，同样贵金属以及对国防军工具有重大意义的稀贵金属储备，只能由中央政府承担，居民生活类物资的储备主体，既包括政府和商业企业，又包括居民家庭本身等。如何确定储备主体以及各自的分担份额，是衡量公平性的主要指标。

 

系统性——储备治理的统筹协调兼顾程度。储备治理是一个复杂的系统工程，牵一发而动全身。系统性的储备治理是将系统观念、系统思维和系统方法运用于储备治理实践，使得储备治理的各层次、各方面、各要素、各环节、各主体能够统筹兼顾、协调有度，促进国家储备治理体系良性互动、全面发展。

 

创新性——储备与时俱进的变革程度。国家储备治理创新要求破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破部门单位利益固化的藩篱，吸收其他领域与时俱进的有益成果。通过创新不断优化治理结构、治理体系、治理工具、治理制度、治理机制等要素。其中储备治理结构是治理体系的支撑，结构创新重在重塑部门之间和内部关系结构、政府与企业及社会组织关系结构。储备治理制度是治理体系的基石，坚持从基本国情出发，及时总结各品类储备治理经验，持续推进制度创新，加强制度供给，全面提升制度边际收益，为高效能的国家储备治理奠定基础。储备治理机制是治理的方式和方法，治理机制创新要求所有治理行动始终适应新环境新要求新任务。储备治理工具是治理的手段，是实现国家储备治理效能的重要媒介，治理工具创新要求在治理过程中善于运用新的治理工具提升治理效能。

 

安全性——储备安全运行的程度。储备运行安全包括资产财产安全、储备基础设施生产安全、采购销售活动重大风险防范等，需要过硬的风险规制能力和应急管理能力，以防范和化解储备自身的重大风险。