祁华清   武汉轻工 大学经济学院教授

    邓   义   武汉轻工 大学管理学院副教授

 

我国历代王朝或政府对粮食问题都非常重视 , 关于我国粮食管理的法制 , 最早可以追溯到春秋战国时期魏国李俚实施的“ 平氽法”。此后 , 历代政治家均对粮食的生产 、分配 、流通以及储备等问题进行过研究 , 并提出了诸多有关促进粮食生产的主张 ,  同时 , 历代王朝以及其地方官府均制定了相应的典章制度 , 但大部分并没有形成完整的法律 , 而是散见于各朝典章制度及治国理念之中 。 中国古代粮食监管理念及立法内容主要如下:

 

— 、古代粮食监管理念 : 重农以足食

 

春秋时期 , 齐国上卿管仲就提出“ 五谷食米 ,  民之司命也” “ 粟多则国富 ,国富则兵强 , 兵强则战胜 ,  战胜者地广” , 在此基础之上他还主张“ 相地而衰征”。正是因为其积极奉行上述粮食管理政策 , 所以齐国在当时实力非常强盛 ,并且最终称霸于其他诸侯。

 

战国时期 , 秦国则实行“ 爰田 ” 制 ,  这标志着封建地主制度正式成立 ,  商鞅发扬了李俚的重农思想 , 提出了“ 农本 ” 和“ 农战 ”理论 。他认为 , “ 农则易勤 , 勤则富” , 治国之要在于“ 令民归心于农” 。公元前 305 年 , 商鞅明确提出“ 废井田 、开阡陌”,  承认田地私有 ,  最终使封建土地所有制在秦国顺利发展 , 粮食产量迅速提高 , 为秦统一中国作出了重大贡献。

 

秦统一六国之后 , 其集中大量的人力 、物力修长城 、宫殿 、陵墓 , 秦王朝的暴政以及楚汉战争 , 导致田地荒芜 , 粮食奇缺 , 甚至出现人吃人现象 。汉王朝建立后 , 统治者意识到: “ 人情一日不再食则饥……君安能以有其民哉?  明主知其然也 , 故务民于农桑 ,  薄赋敛 ,  广畜积 ,  以实仓麋 ,  备水旱 ,  故民可得而有也。”  此外 , 其更开创了入粟拜爵之举措 。具体来说 ,  当时为恢复经济 ,  汉初统治者采取了一系列措施恢复粮食生产 。例如: 让流亡的农民回去领取原有田宅 ; 令将士解甲归田 , 分给其土地 , 减轻谣役 ; 释放奴隶 , 分给土地 ; 实行“ 什五税一 ”等 。通过上述措施的实施 , 汉王朝的农业经济得到了恢复和发展 , 极大地增加了粮食产量 ,  出现了“ 都鄙廓庾尽满 ,  而府库余财”。  据统计 , 汉代粮食亩产70 ~75 公斤 , 人均占有粮食365 ~390 公斤 ,  在当时 , 是具有较高水平的。

 

魏晋南北朝的统治阶级也重农 , 其间颁布了各项勤农政策 , 且世代奉行 , 但是由于当时兵荒马乱 ,  战祸连连 , 其勤农政策并未产生明显的效果。

 

隋朝以及唐前期的皇帝同样重视粮食 , 均运用行政命令以及经济手段发展粮食生产 , 最终生产力水平不断提高 , 耕地面积不断扩大 , 到唐玄宗时期可谓“ 人家粮储 ,  皆及数岁 ,  太仓委积 ,  陈腐不可较量”。

 

宋代以后 , 重农思想仍然非常明显 。例如 , 宋太宗曾下诏令劝民播种 , 并且亲耕观積:“ 太平国三年 ,  四月 ,  幸城南观麦。”  后来王安石变法 , 其所制定的“ 青苗法 ”等都是鼓励粮食生产的重要表现。

 

元朝 , 元世祖即位之初就诏令天下重农 。不过需要指出的是 , 元代的重农事实上更类似于督农 ,  即元代在采用汉族重农措施的基础上 , 按照军队编制组织农耕 , 有非常详细的督农条例 , 监督非常严密。

 

及至明太祖朱元璋 , 盖因元末为应对“ 人口锐减 、土地荒芜 ” 之现象 ,  即为恢复经济其采取了一系列政策 , 如号召农民归耕 、鼓励垦荒 、扶植自耕农 、大兴屯田 、减轻赋税 、兴修水利等 ，调动农民耕种积极性 ，促进粮食生产 。结果耕地面积不断增加 ，粮食产量不断增长。

 

清朝从顺治帝开始 ，就注重粮食生产 ，实行“ 垦荒屯田”。然而在后期 ， 由于清政府的腐败 、闭关锁国 、不重视科技 ， 以致农业生产力极低 ，而人口增长速度比较快 ， 因此 ，粮食问题一直是清统治者的头等大事。

 

二 、古代粮食监管及立法内容

 

(一)  设置专门粮食管理机构

 

自古以来统治者对粮食的生产 、流通 、分配和储备都非常重视 ，粮食行政管理一直被视为历朝历代统治者的首要政务 ，粮食管理机构是实现政府职能的关键 。所以 ，绝大部分历史朝代均设置了专门的粮食管理机构 ，用以负责粮食生产 、征收粮赋 、设立粮仓 、调剂粮食余缺 、调控粮价等 ，具体如下:

 

商代 ，设小構臣 ，统管农事。

 

西周 ，在中央设司徒一职 ，主管全国土地 、户籍和粮食工作 ，还设后稷 、司稼 ，巡视稼積和辨析谷种。

 

春秋战国 ，则设有大田官长。

 

秦 ，秦始皇统一中国后 ，其明确主张家不储粮 ，藏粮于国 ，按照行政区划建立粮食管理机构 ，在中央设治粟内吏。

 

汉代 ， 中央则设有搜粟都尉 ，地方则由行政长官主管。

 

魏晋 ，设度支尚书。

 

隋唐 ，初设民部尚书 ，后改设户部尚书 ，唐代以后则由户部管理 ，在中央设户部 ，州设户曹参军 ，县设主簿 ，职掌粮赋征收 、组织和氽与平巢。

 

北宋 ，设粮科院官署。

 

另外 ， 由于军国需粮大部分依赖东南 ， 因此 ，唐 、宋 、元 、明 、清政府在江南设转运机构 。各府 、州 、县都设有专门的官员管理粮赋征收和常平等事宜 。明代各省设有督粮道 ， 以布政司左右参政 、参议任其事 。省以下各地方则由府 、州长官分管 ，基层设粮长 ，后又实行里甲制度 ，负责粮食管理事务 。清代大体沿袭明制 ，粮务由各级行政官吏督办 ，另设有督粮道 、库使 、典吏协办。

 

综上所述 ,  中国古代非常重视粮食安全 , 为实现粮食安全职能 , 历代统治者管理各有特点 , 但在粮食管理机构的设置上具有高度一致性 ,  即建立了从中央到地方完整的粮食管理机构体系 , 包括机构设置 、权限分配 、职能职责等 ,  中央管理机构具有独立性 、权威性 , 地方粮食管理机构职能完整 , 并且延伸到最基层、最一线 , 为粮食安全提供了强有力的执行保障。

 

( 二 )  立法调控流通确保粮食安全

 

中国古代奴隶社会和封建社会统治时期 , 是典型的以人治为核心的治国方式 , 但在粮食安全保障的各个环节 , 都相继出台了一系列的具有法的性质的管理制度 , 既是中国早期立法实践的典范 , 也是中国现代粮食安全立法的重要法律渊源 。特别是在粮食流通方面 , 对调剂粮食供求 、平抑粮食价格 、规范市场交易等方面进行了一系列的立法 ,  确保了历代政府在粮食安全方面的宏观调控职能实现。

 

春秋时 , 管子提出粮食不同于一般的商品 , 具有特殊性 , 应该由国家掌控 ,运用行政命令 、强制性规定和下达指令性任务等行政手段 、行政方法来管理粮食流通 。例如 , 他认为 ,“ 富商大贾 , 不得如数 ” (商人不准经营粮食) , 盖因“ 谷贱伤农 , 谷贵伤民 ,  而坐收巨利者 , 则为兼并之豪贾”。   因此 ,  管子主张通过粮食价格来调剂粮食供求关系 , 就主张国家积极干预经济的思想这一点而言 , 管子可以说是中国古代的凯恩斯。

 

春秋末年 , 谋士计然认为要发展国民经济 , 要件之一在于控制粮价 , 并且根据市场价格的变化规律 ,  提出官府应运用经济手段干预调控粮食价格: “ 夫祟 ,二十病农 , 九十病末 。末病则财不出 , 农病则草不辟矣 。上不过八十 , 下不减三十 , 则农末俱利。”  让粮价在这个范围内浮动 , 才可以“ 农末俱利”, 促进农业发展 。不仅如此 , 他还提出: “ 贵出如粪土 , 贱取如珠玉。”   简单来讲 , 就是说市场粮价上涨了 , 官府就低价抛售粮食 , 把粮价压下去 ;  当市场上粮价下跌了 ,官府就高价收购粮食把粮价抬上去 ,  以平抑粮价 。他的这一套方法事实上和现代国家用粮食储备以及粮食价格调节基金的办法 , 去干预全国的粮食市场 , 在市场上适时吞吐粮食 ,  以平抑粮价 , 保障粮食安全如出一辙。

 

战国初期 , 魏国国相李俚提出了“ 平氽法”。所谓“ 平氽法”,  就是国家控制粮价 , 丰年平价收购 ,  防止“ 谷贱伤农”, 灾年平价售出 ,  防止“ 谷贵伤民”,以平抑粮价 , 稳定人民生活 , 其核心就是“ 取有余补不足”。事实上 ,  春秋时期管仲也提出了“ 平氽”, 管仲认为: “ 岁有凶穰 , 故谷有贵贱 ; 令有缓急 , 故物有轻重 。人君不理 , 则畜贾游于市 , 乘民之不给 ,  百倍其本矣。” 故欲杜绝商贾兼并 ,  只有政府来制其轻重 ,  时其敛散 , 方无甚贵甚贱之患 ,  而利归于上 ,  民亦不失其利。 由上述可见 ,管仲平氽意在富国 , 李俚意在济民 。平氽之法创自管 、李二人 , 在春秋战国初年一度实行 , 而后则没有相关记载。

 

秦国商鞅则主张国家严格控制粮食市场 , 商人不允许参与粮食买卖并抬高粮价 , 促进粮食生产 。他明确规定: “ 使商无得氽 , 农无得巢 。农无得巢 , 则纖惰之农勉疾 。商无得氽 , 则多岁不加乐 ; 多岁不加乐 , 则饥岁无裕利 ; 无裕利则商怯 ,  商怯则欲农。”③  根据这一法令 ,  可以窥见其既禁止商人利用年成的好坏牟取暴利 , 也禁止农民经营粮食 , 可谓全面禁止粮食的自由交易 ,  而完全由官府统制 ,  同时迫使商人复归农业 。这些关于粮食的法令政策为后代的封建王朝提供了政策导向。

 

汉朝 , 汉武帝时期大司农桑弘羊倡议制定了“ 均输法 ” ( 在中央主管国家财政的大司农之下设立均输官经营粮食等重要商品的活动) 、“平准法 ” ( 官营商业平抑物价) ,  由国家农业机关尽聚天下之货物代为制定物价 ,  即通过贱买贵卖平抑粮价稳定粮食市场 , 实际上也是国家运用经济手段干预商品流通的具体方式。不过需要指出的是 , 虽然桑弘羊的均输平准也被称为平氽 , 但与春秋战国管李二人的“ 平氽法 ”名同实异 ,  管李的平氽仅适用于谷物 ,  而桑弘羊之平氽适用于一切商品包括粮食 。汉代关于粮食的监管除了上述两种制度之外 , 还有一个就是常平仓制度 , 将在下文论及。

 

唐代实行的主要是和氽 ,  即为了保障边粮和军粮由官府出资加价向百姓收购粮食 , 实际上就是官府出钱 , 百姓出谷 , 两和商量 , 然后交易 。这一做法在唐朝前期取得了很好的实效 。一方面 , 官府解决了边粮和军粮的问题 ; 另一方面 , 通过官府加价收购 , 老百姓也非常愿意卖粮给官府 。然而安史之乱之后 , 这一制度因形势的转变开始出现消极的影响 。例如 ,  白居易曾指出: “ 和氽之事 ,  以臣所观 , 有害无利 。何者? 凡曰和粲者 ,  官出钱 , 人出谷 , 两和商量 , 然后交易也。比来和氽 , 事有不然 , 但令府县散配户人 , 促立程限 , 严加徵催 , 苟有稽迟 , 则被追捉 , 迫蹙鞭挞 , 甚于税赋 , 号为和氽 , 其实害人 。倘依前而行 ,  臣故曰有害无利也。”  质言之 ,  因战乱 , 官府财政非常糟糕 ,  根本无法加价收购 , 慢慢地 ,此项政策就变成了强制摊派 , 再加上唐朝中后期 , 政治腐败 ,  官员中饱私囊 , 使和氽变成了强制压榨老百姓的有力工具。

 

宋代对粮价基本持放开政策: “ 不禁米价 , 乃前世良守救荒之所已行也。”但必须指出的是 , 促进粮食流通开放粮价并非放任自流 , 而是辅以经济手段稳定物价 ,  比如常平法 、青苗法等 。同时 , 宋政府还利用民间商业来弥补粮食消费的不足 , 其主要方法为置场和氽 ,  即官府设立粮站以高于市价的价格收购粮食用以充实军储 、调节上供 、平抑粮价 。这一方法在当时极大地促进了粮食流通 , 改善了粮食供求关系 , 也是导致宋代商业繁荣的一个重要原因 。另外 , 从春秋战国至隋唐以来 , 官府针对粮食流通制定的以防止谷贱伤农 、谷贵伤民为目的的常平法 , 在和氽的冲击下在宋朝的大部分地区名存实亡了 , 这是因为: 一是用于收氽的本钱常常被官府挪用 , “ 久之 , 移用数多 , 而蓄藏无几矣” 。没有本钱就无从收氽 , 也就无法调剂粮价了 。二是主管官员效率低下 、怠于职守 。最终 ,  常平法的种种弊端日渐暴露 。与置场和氽相伴随的就是抑配征购 。宋政府将需要和氽的粮数分摊到户 , 定额征购 , 征购范围非常之广 , 至南宋年间 ,  官户 、僧道户和民户承担同样的义务 , 其实质就是把民间储量不经过市场流通强征到官府 ,  而因为官府合窠的本钱不够 , 就不断地增加征购的定额 , 无异于涸泽而渔 , 最后导致城市商业的凋敝。

 

清朝初期 ,  当时的清政府出于政治目的的考虑 , 对于粮食流通采取了部分限制政策 ,  即“ 只禁海运 ,  不禁陆运”。 同时 ,  其还采取了强硬的保护措施 ,  比如 , 雍正年间的“ 遏氽 ” 制度 ,  即余粮地区和丰收地区不得在灾区买粮 , 并对遏粲官员法办 。清乾隆三十年  ( 1765 年)  规定:“ 邻省歉收告氽 ,  本地方官禁止米粮出境者 , 该督抚据实题参 , 将州县官降一级留任 。不行揭报之该管上司 , 罚俸一年 。不行题参之督抚 , 罚俸六月。”   也就是说 ,  一旦有官员遏氽 , 那该省从知府 、道台到巡抚的各级官员 , 都要受到不同程度的处分 。除此之外 , 其还实行禁囤制度 。禁止私人囤积粮食 ,  主要是为防止富商大贾囤积粮食牟取暴利 , 但在实际上民间储粮是有利于救荒的 , 而且在现实中粮价高和私人屯粮之间并没有必然的因果联系 。但是封建统治者一直没有很好地解决这个问题 ,  而且清政府还制定了条规管理粮商 , 规定开设粮行必须登记 , 政府同意后 , 领取牙贴才可以经营粮食。

 

(三)  制定储粮制度 ,  建立粮食储备机制

 

粮食作为人类赖以生存的最重要的生活资料 , 无论在哪个国家哪个社会 , 如果没有充足的粮食 , 都很可能导致社会的不稳定 。因此 , 古今中外 , 政府无不以储粮救灾作为首要政务 。质言之 ,  由于粮食生产具有极强的季节性 ,  而粮食消费却是连续的 , 为弥补二者之间的空缺 ,  因而粮食储备成为国家保证粮食安全的主要手段。

 

我国各种粮仓历史悠久 , 受政治影响 ,  时兴时废 , 然而 , 仓储制度作为解食问题的调节器 , 一方面具有储粮备荒的功能 , 另一方面就国防而言 , 储粮制度对于抵御外侮 、维护主权独立亦具有重要现实意义 。作为例证 , 昔日汉武帝武功辉煌 ,  皆有赖于文景之治的积累 , 《 史记 . 卷三十》 即曾明确指出: “ 太仓之粟 ,陈陈相因 , 充溢露积于外 ,  至腐败不可食。”   此外 ,  事实上在秦时即已经有了“ 入禾仓 , 万石一积而比黎之为户”  的制度 ,  粮仓分布全国各地 。这些粮仓还有转运库 、储备库和供应库的分工 , 甚至在那一时期调剂粮食丰歉的常平仓也开始出现 。然而 ,  由于当时秦王朝统治时间只有 15 年 ,  并且战乱不休 ,  因此 ,  粮食储备制度并没有真正实行起来。

 

粮食储备制度真正建立起来是在西汉时期 。汉初 , 贾谊在 《 论积储疏》 中指出:“ 夫积贮者 , 天下之大命也 。苟粟多而财有余 , 何为而不成?”   即间接说明粮食积储的重要性 。他曾谏言: “ 民不足而可治者 ,  自古及今 ,  未之尝闻。”汉文帝为此还专门颁诏书以鼓励积储粮食 。汉宣帝时 ,  大司农耿寿昌曾提出: “ 令边郡皆筑仓 ,  以谷贱增其贾而氽 ,  以利农 ,  谷贵时减贾而巢 ,  名曰常平仓 ,民便之。”  即主张由官府经营粮食 , 并在边远地区建造粮仓 , 其实质就是官府出资囤积粮食 , 并在灾年运用掌握的粮食平抑粮价 ,  打击投机 , 谷贱增价而氽 ,谷贵减价而巢 ,  以稳定粮食市场 。从此 ,  常平仓为汉以后历代所沿用 ,  虽有兴废 , 但是粮食储备制度一直延续了下来。

 

隋唐除设常平仓外 , 还设立了正仓 、太仓 、转运仓 、军仓以及义仓 , 用以敛集 、储运 、分配以及调剂各地征收上来的粮食 。其中 , 始于隋文帝开皇五年  ( 公元 585 年)  的义仓实际上是一种民间自救组织和制度 ,  即以社为单位社员捐助谷物 , 设置义仓 ,  以备水旱自救 。可惜后来这些民间组织均变成了官方机构 , 成为百姓正赋之外的负担 ,  因此 , 几经兴废 , 效用甚微。

 

宋代 , 不仅对常平仓制作了详尽的规定 , 此外还出现了惠民仓 、广惠仓 、丰储仓 、平氽仓等仓储设施 , 尤其是宋代所创的社仓 ,  旨在防荒救急 ,  由农户自 由结合 , 按财力身份出谷储于仓 ,  由地方团体管理 , 在必要时救急 ,  在丰年加息偿还 , 其实质是作为一种取之于民用之于民的民间合作互助组织 ,  既不受官方之抑配 , 也不受官方挪作他用 。只可惜 , 后来社仓多是掌握在豪强手中以作私用 , 或者被官府挪作他用而不偿还进而失去了原有之意 , 故时而兴废 。及至南宋 , 社仓法制日趋破坏 , 社仓大多废弛 。再加上宋代的置场和氽制度的推行 , 使常平仓名存实亡 。元代的常平仓和义仓 ,  因为管理不严 , 诸多弊端 ,  到元末时已经徒具虚名。

 

明代的粮仓则有两大类: 一类是为保证官 、兵所需的官仓 ; 另一类是调节民间粮食余缺以及储粮备荒的预备仓 、常平仓 、社仓 。然而 ,  由于当时各地粮食储备都没有达到预定的数额 , 且官员贪污腐败 , 剥民利己 , 饥壬备受剥削 , 所以其调剂民间粮食余缺以及储粮备荒的目的并没有实现。

 

清朝的粮食仓储基本沿用明朝的这两大类: 一类是漕粮仓储 ; 另一类是调剂民间粮食余缺的粮仓 。但因后来粮食增长速度始终落后于人口增长速度 , 加上官吏腐败 , 所以粮食储备并不理想。

 

综上所述 , 我国历朝历代对于储备粮都极其重视 。从总体上看 , 粮食仓储可分为官办和民办两种 , 其目的明确 , 并制定了一些相应的管理制度 , 但因法规不健全 , 执行不力 , 效果欠佳 。就前者而言 ,  主要体现在朝廷中吏治腐败 , 粮官中饱私囊者比比皆是 ,  因此 , 官办粮食仓储的常平之目的实难达到 ;  而历代民办的粮仓 , 本是为弥补官仓之不足而设立 , 但因其没有固定规章制度可循 , 再加上大部分为地方豪绅把持其管理 、发放和赈济权 , 其后果与民仓原初设立目的南辕北辙。

 

(四)  出台临时办法 , 规制粮食消费行为

 

中国历朝历代关于粮食的监督管理主要在于常平和平氽 , 但是过去生产力低下 , 再加上天灾人祸 , 仍然足以困扰民众 。古代发生饥荒之时 ,  官府常制定临时办法 ,  以作补救 。所谓临时办法 ,  即粮食消费节约管制 。具体来说 ,  官府以为每有饥荒人民生命难以维持 , 这既是天灾亦是人祸—粮食消耗过度所致 。 因此 ,其救灾之法 ,  主要集中在减少粮食浪费 。其具体措施如下:

 

1. 减少食物。我国古代的君主每遇荒年,  大多都会特别下诏减膳 ,  并以身作则 。根据有关史料 , 我国历代减膳的政令记载主要有: 汉宣帝本始四年以岁不等 , 诏太官捐膳省宰 ; 晋武帝咸宁五年以百姓饥僅减御膳之半 ; 太宗贞观元年以旱饥减膳 , 贞观十七年诏亦如之 。再如 , 唐高宗显庆元年 、唐睿宗先天二年 、唐元宗开元三年等 。但是通过总结 , 我们发现这些史料的记载多见于唐代及以前 ,宋以下则鲜见记载 。总体来说 , 在我国历朝历代 , 节省食物多由君主带头并以身作则 , 推及百官强迫实施的较为少见。

 

2.禁米酿酒。古代对于粮食消耗最大的莫过于酿酒,  然饮酒之风 ,  全国盛行 , 故粮食耗费巨大 ,  因无法统计所以无法计量 。然而 ,  每遇饥荒 , 我国古代官府都会通过禁酒的方式以节约粮食 。例如 , 汉律曾明确规定: 凡三人以上无故饮酒 , 罚金四两 。为节约粮食而发布禁酒令的还有汉文帝 、汉景帝  ( 中元三年) 、汉武帝  (天汉三年) 、汉昭帝  ( 始元六年)  等 。 自汉宣帝之后禁酒之令时兴时废 , 多为临时性举措 , 尤其在经济繁荣的朝代 , 禁酒都主要是针对天灾 , 节约粮食 。东汉和帝永元十六年 、汉顺帝汉安二年 、汉桓帝永兴三年 、汉献帝建安中年官府均下过禁酒令 。东汉末年曹操制定了 《 酒禁》,  蜀刘备下令禁酒 ,  酿者有刑 , 晋孝武帝太元八年 、晋安帝隆安五年 、隋文帝开皇三年 、唐玄宗开元二年、唐肃宗乾元二年 、唐代宗宝应二年 、宋太祖元嘉十二年等官府也下过禁酒令 ,  明太祖更甚 , 朱元璋为减少米麦的浪费制定禁酒令 , 还下诏不准种糯稻 , 塞造酒之源头 , 从根本上禁绝酿酒。

 

虽然荒年减少食物和禁米酿酒是我国历朝历代践行粮食消费节约的基本举措 , 但实际效果并不明显 。 比如 , 在现实中 , 减少食物不过是统治阶级虚与委蛇之行 , 其并没有推行到全国人民 , 如要做到需要严厉的措施监督 , 否则很难有实效 。在当时 , 仅靠封建统治阶级及其官员的厉行节约显然是不可能达到节约粮食的目的的 。至于禁米酿酒 , 其也存在各种弊端 。 比如 , 其有时虽明令禁止沽酒 ,但事实上却允许官员尤其是京官开店沽酒 ,  即使在荒年 , 其还是照样酿酒 。此外 ,  因祭祀等需要的酿酒亦不在禁止之列 。所以在当时 , 我们可以发现禁酒主要实行于民间 , 而民间老百姓平日并无多余粮食酿酒 , 荒年更不用说 ,  只有富贵人家平日粮食有余会去酿酒 。 由此可见 , 在我国古代 , 荒年禁酒的粮食监管举措显然系流于形式 , 禁等于不禁 。因此 , 历代节约的效果可见一斑。

 

(五)  干预粮食交易 ,  加强粮食市场管理

 

封建社会时期 ,  自给自足的自然经济占主要地位 ,  粮食生产的目的主要是自给 , 加上自然条件的限制 , 交通闭塞 ,  导致中国古代社会早期粮食流通规模很小 , 商品粮很少 , 尽管如此 , 对于这一部分我国古代朝政还是进行了一定的干预和控制 。 比如 , 春秋战国时期葵丘各国订立的“ 毋遏氽 ” 盟约 ,  还有诸侯国之间的请氽等 。秦汉时期虽然我国粮食产量大增 , 但其并不具备生产商品粮的条件 。魏晋时期江南得到开发 , 南方粮食交易活跃 。到唐代 , 经济繁荣的江浙一带出现了粮食商品交易的固定场所 。南宋都城临安有大批从事粮食贸易的粮行 、米铺 。宋元时期江浙一带的米市贸易相当活跃 。商人利用农户所产米谷以秋冬出售 , 春夏入氽的习俗 , 于城镇开设粮行 、店 、栈 , 从事粮食调剂 , 有的还把余粮运给近郡县 。明代农村集市贸易比较发达 , 其中粮食贸易比重很大 。清代开设粮行必须办理登记手续 , 经过官方同意 , 领取牙贴之后方可营业 。此外 , 地方官府也有各种条规 , 对粮商进行管理 。需要指出的是 ,  中国古代的这些粮食贸易都是在政府的严格掌控中进行的 , 并未出现充分的粮食自由贸易 ,  即使是民间的粮食自由贸易政府也强力干预 , 原因在于: 一是粮食在当时的战略性地位 ; 二是传统集权思想的影响 。因此 , 在中国古代社会并没有出现现今意义上的粮食市场。

 

自 1840 年鸦片战争以后 ,  中国逐渐沦为半封建半殖民地国家 ,  当时国内土地高度集中 , 地主阶级的残酷剥削 , 粮食分配多寡悬殊 , 致使民怨沸腾 。大量土地高度集中在少数人手中 , 实行永佃制 , 收取高额地租 。当时的土地所有制 , 可以分为地主土地所有制 、富农土地所有制 、 自耕农土地所有制 、国家土地所有制等多种形式 。鸦片战争前后土地大多集中在地主阶级手中 , 太平天国运动时期 ,在农民革命军占领的地区 , 地权一度一致 , 但是在太平天国运动被镇压以后 ,  随着封建势力的复辟和新军阀 、新官僚以及商人势力的崛起 , 地权又开始集中 ,  自耕农和国有的许多土地通过大军阀和大官僚的强夺豪取 、太平天国运动失败后通过地主阶级的反攻倒算 、新兴商人和高利贷者利用鸦片战争以后对外通商暴力牟取或趁国内战乱之机兼并土地 、官僚地主与工商业家创办所谓“ 垦殖公司 ” 集中大量土地 、各地洋教堂占有并出租土地等方式向少数人手中集中 。此外 ,  它们还通过增加押租和额外浮收或提高地租折价等 , 收取高额的地租田赋 , 在农民身上加上了沉重的负担。

 

此时的中国政治腐败 , 外患内忧 ,  生产 日下 ,  粮食奇缺 ,  粮食储备大幅下降 。这一时期的社会粮食储备 , 按性质分 ,  同鸦片战争以前一样 ,  可以分为官储 、民储和官民共储等 , 用以储存这些粮食的仓库 ,  主要包括官办的京仓 、漕粮转运仓 、常平仓和营仓以及民办的或官民共办的社仓 、义仓等形式 。但是 , 这些仓储制度多已废弛。

 

三 、古代粮食监管及立法启示

 

(一)  从立法理念看 , 历朝历代都非常重视粮食安全保障

 

我国历朝历代统治者或管理者都非常重视粮食安全问题 , 都试图通过国家干预手段来防止粮食危机事件的发生 。 由于中国古代管理者主要是为了维护奴隶主或封建君主统治 ,  以人治思想为主 , 法治思想并不发达 , 严格意义上讲并不具备现代意义上的立法行为 , 但在粮食安全问题的处理上 , 仍然进行了大量的立法(广义的立法 , 包括制定和颁布的一切法律 、制度 、规定 、命令 、临时办法等) ,而且具有一定的连续性和一致性 ,  以之为国家干预粮食安全提供法的依据。

 

( 二 )  从立法形式看 ,  形成了大量从中央到地方的成文典章制度

 

中国古代奴隶社会和封建社会统治时期 , 是典型的以人治为核心的治国方式 , 但在粮食安全保障的各个环节 , 历代王朝都相继出台了一系列从中央到地方的具有法的性质的典章制度 , 具体包括法律 、制度 、规定 、临时办法 、法令 、管制措施 、盟约等 。受时代影响虽然大部分并没有形成完整的现代意义上的法律 ,而是散见于各朝典章制度及治国理念之中 , 是中国早期立法实践的典范 , 但正是这些成文典章制度成为近现代粮食立法思想和监管内容的重要渊源 , 确保了古代社会的粮食安全 。特别是在粮食流通方面 , 对调剂粮食供求 、平抑粮食价格 、规范市场交易等方面进行了一系列的立法 , 确保了历代政府在粮食安全方面的宏观调控职能实现 ,  比较典型的是“ 平氽法 ”“均输法 ”“平准法 ”等。

 

(三)  从立法内容看 , 粮食生产 、消费 、流通等环节均有涉及

 

中国古代粮食立法内容比较广泛 , 从粮食生产 、仓储到粮食流通 、消费等 ,都曾经制定或颁布过不同的典章制度 。 比如 《 荀子 . 王制》 中关于不同土地粮食种植与税收的规定 、《秦律十八种 . 仓律》 中关于粮食储备的规定 、春秋时期管子关于应用粮食价格进行粮食宏观调控的思想和规定 、战国初期魏国国相李俚提出的“ 平氽法”, 还有涉及粮食消费 、粮食市场管理等方面的相关内容 。其中历代尤其重视通过立法平抑粮价政策 ,  对现代粮食立法仍然具有重要的借鉴意义。

 

(四)  从监管主体看 ,  设置了从中央到地方专门的系统的粮食管理机构

 

在粮食立法体系中 , 粮食监管主体至关重要 , 直接涉及粮食立法内容的落地执行 。中国古代统治者对粮食的生产 、流通 、分配和储备都非常重视 , 粮食行政管理一直被视为历朝历代统治者的首要政务 。所以 , 为实现粮食安全职能 , 历代统治者管理各有特点 , 但在粮食管理机构的设置上具有高度一致性 , 在绝大部分历史朝代 , 粮食立法体系中均设置了专门的粮食管理机构 ,  即建立了从中央到地方完整的粮食管理机构体系 , 包括机构设置 、权限分配 、职能职责等 ,  中央管理机构具有独立性 、权威性 , 地方粮食管理机构独立 、职能完整 , 并且延伸到最基层 、最一线 , 用以负责征收粮赋 、设立粮仓 、调剂粮食余缺 、调控粮价等 ,  为粮食安全提供了强有力的组织保障 ,  这对中国古代粮食安全起到了极其重要的作用。