穆中杰   河南工业大学粮食政策与法律研究所

 

粮食安全 、能源安全 、金融安全 、信息安全是世界各国高度关注的四大经济问题 , 粮食安全是治国安邦的头等大事 。 中国数千年文明有许多关于粮食的法令 , 本文选取有代表性的先秦 、汉 、唐等时期进行梳理和评价 , 供粮食安全保障立法参考。

 

— 、先秦时期的粮食法令

 

中国古代粮食法律可以溯源至先秦时期 。 比如仓储制度 , 后世的常平仓制度即可溯源至先秦 , 秦国当时制定了专门的 《仓律》。 再如 ,《战国策》 中记载了夏禹曾下令禁酒 。囿于资料所限 , 本部分仅对重农足食之制 、粮政管理分工以及粮食缴纳标准等内容做简要梳理。

 

(一)  违反重农足食之制罪至亡国

 

执政者若以民为重 ,  而民以食为天 ,  则执政者必须以足食作为最基本民生 , 而足食的前提在于农业生产 , 故而执政者施政的重要之制即重农足食 。早在舜执政时期 , 人们就把粮食作为“ 六府三事 ” 之一 。所谓六府 ,  即水 、火 、金、木 、土 、谷 。古人认为 , 水 、火 、金 、木 、土 、谷六项事务事关人们生存之根本 , 故而将其与正德 、利用 、后生三事合称为九功。 后人把 “ 六府 ” 中的“ 谷 ”去掉 , 成为我们现在所熟知的水 、火 、金 、木 、土构成的“ 五行”。但这并非降低粮食在治国理政中的地位 , 相反又衍生出“ 洪范八政 , 食为政首 ” 之说 。西周建立以后 , 周武王曾就“ 不知其常伦所序 ” 的问题向箕子请教 。箕子首先回答了“ 常伦所序 ” 的由来 ,  并提出执政者要重视八项政务的 “ 常伦所序”, 其中将“ 食 ” 置于八政之首。 该主张为历代执政者所接受并延续至今 ,形成了重农足食的施政传统 。不仅如此 , 执政者还把治国理政类比为种田 , 认为治国理政如果没有法律 ,“ 犹无耜而耕也”。

 

先秦时期 , 人们对违反重农足食之制的处罚极为严厉 。根据 《 礼记 . 月令》记载 , 仲春之月 , 不允许大兴土木而妨碍农业生产 , “ 毋作大事以妨农之事”;孟夏之月 , 命有司劝民耕作 、勿违农时 ;  仲秋之月 , “ 乃劝种麦 , 毋或失时”,如果错过时间 , 则“ 行罪无疑”;  仲冬之月 , 如果有尚未收割的庄稼 , 其他人可以收割 , 官府不予追究 , 如果有人侵夺他人劳动成果 , 则“ 罪之不赦”。 如果让土地荒芜不耕种者 , 要根据所荒废的田地亩数进行处罚 , “ 凡田不耕者 ,  出屋粟”。 这是对普通百姓违反重农足食之制的处罚 。如果国君有违反重农足食之制 , 则可以成为被讨伐甚至灭国的罪证 。 比如 ,  商汤伐桀时 ,  曾“ 作汤誓”,讨伐的理由之一就是夏桀夺民农功 , 而行割剥之政 , “ 我君不恤我众 , 舍我啬事而割政”。  商汤后来把伐桀比喻为庄稼生病 , 谷子有糠 , “ 肇我邦于有夏 , 若苗之有莠 , 若粟之有秕”。

 

( 二 )  西周粮食管理部门的分工

 

周王朝的先祖后稷是尧舜时期的农官 。受家传之影响 ,  周王朝非常重视农业 , 形成了较为完善的粮政体制 。按照西周关于“ 五家为邻 , 五邻为里 ,  四里为鄰 , 五鄰为鄙 , 五鄙为县 , 五县为遂 ” 的组织管理体制 , 职官遂人在粮政领域负有“ 以土宜教氓稼積 ,  以兴锄利氓 ,  以时器劝氓”  的职责 。至于检查和修理农具 、教导农民采取备耕措施的事务则由职官遂大夫负责 ,   庄稼的耕作情况以及农忙时节劳动力的调配问题则由职官遂师负责。 此外 ,  西周还设有专门管理水田的职官稻人 , 负责种植水稻 。“ 掌稼下地 。以潴畜水 ,  以防止水 ,  以沟荡水 ,以遂均水 ,  以列舍水 ,  以浍写水 ,  以涉扬其茭作用。”

 

在产后环节 , 粮食调配与计划由职官麋人负责管理 。麋人“ 掌九谷之数”,以备国家发放俸禄 、救济以及赏赐等 。“ 以岁之上下数邦用 ,  以知足否 ,  以诏谷用”, 据此制定适合于丰年或者荒年的不同用粮计划 。如果遇到荒年 , 麋人可以“ 令邦移民就谷”, 并报告君主减省国家的支出费用 。“ 凡邦有会同 、师 、役之事 , 则治其粮与其食 。大祭祀 , 则共其接盛。”  为应对多种粮食需求 ,  西周时期建立了由职官遗人负责的多种储备: “ 遗人掌邦之委积 ,  以待施惠 。乡里之委积 ,  以恤民之陇 ;  门关之委积 ,  以养老孤 ;  郊里之委积 ,  以待宾客 ;  野鄙之委积 ,  以待羁旅 ;  县都之委积 ,  以待凶荒。”与职官遗人职责相关 ,  职官仓人“ 掌粟入之藏……若谷不足 , 则止余法用 , 有余则藏之 ,  以待凶而颁之”。  王宫中粮食政务由职官舍人负责 , “ 舍人掌平宫中之政 ,  分其财守 ,  以法掌其出入。凡祭祀 , 共簫簋 ,  实之 ,  陈之 。宾客亦如之 , 共其礼车米 、笤米 、刍 、禾 。丧纪 , 共饭米 、熬谷 。以岁时县種種之种 ,  以共王后之春献种 。掌米粟之出入 , 辨其物 。岁终 , 则会计其政”。

 

粮食消费环节的管理分工更为精细 。职官春人负责有关春米 、舀米以及供给春好的各种米等事务 ,“ 祭祀共其粢盛之米 。宾客共其牢礼之米 。凡飨食共其食米” 。职官的人“ 掌凡祭祀共盛 。共王及后之六食 。凡宾客共其簫簋之实 。飨、食亦如之”。 职官稿人负责当值官员的伙食 , “ 掌共外 、内朝冗食者之食 。若飨耆老 、孤子 、士 、庶子 , 共其食”。为了给官员发放粮食俸禄 , 西周还设有司禄一职 。 由于粮食安全状况变化需要制定不同的政策和法令 , 这方面的职责则由职官司稼负责。

 

(三)  粮食缴纳质与量标准的确定

 

粮食流通是粮食安全的重要环节之一 。为方便运输 , 夏朝就制定了按照距离京都远近缴纳粮食的精细标准: 在距离京都五百里范围内 , “ 百里赋纳总 , 二百里纳锤 , 三百里纳秸服 ,  四百里粟 ,  五百里米”,  要求距离京都越远 ,  缴纳的粮食越精细。

 

关于粮食缴纳数量 , 先秦时期已经开始使用斗作为计量单位 。据 《 史记 .  田敬仲完世家》 记载 ,  齐国大夫田釐子“ 收赋税於民以小斗受之 , 其禀予民以大斗 ,  行阴德於民”。 但是 , 在这一时期 , 各地的斗并未统一 ,  斗的大小容积因区域不同而有差异 。直到秦朝统一度量衡之后 , 经过汉代的改革和发展 , 斗的标准才固定下来 。据 《 汉书 . 律历志上》 记载 ,  用来衡量容积大小的器具有禽、合 、升 、斗 、斛五种 。禽的标准为“ 以子谷租黍中者千有二百实其禽 ,  以井水准其概”,“ 合禽为合 , 十合为升 , 十升为斗 ,  十斗为斛”。当然 , 对这些容器的制作国家也规定了严格的标准。

 

二 、始于强汉的常平仓制度

 

粮食安全是国家安全的重要基础 。粮价是以农为本中国传统社会的“ 晴雨表”。充足的粮食储备不仅是平抑粮价的重要条件 ,  而且还是备荒维稳的物质基础 。创立于西汉而贯穿于整个封建社会的常平仓制度 ,  与其他仓储制度相互补充 , 为当代中国实现粮食安全提供了历史经验。

 

(一)  常平仓制度的历史基础

 

西汉创设常平仓制度 , 并非历史的偶然 , 而是对先秦粮食仓储管理经验的总结 。虽然“ 常平仓者 , 乃三代圣王之遗法” 之说有些夸张 , 但中国仓储制度历史悠久则有充分史实支撑 。据 《周礼 . 地官》 记载: “ 遗人掌邦之委积 ,  以待施惠 。乡里之委积 ,  以恤民之艰厄 ;  门关之委积 ,  以养老孤 ;  郊里之委积 ,  以待宾客 。野鄙之委积 ,  以待羁旅 ; 县都之委积 ,  以待凶荒。” 孙诒让解释说: “ 凡储聚禾米薪刍之属 , 通谓之委积。”   可以说 , 委积就是仓储制度的雏形 。《 礼记 .月令》 中也有关于仓库放粮救济穷人的记载: “ 天子布德行惠 , 命有司发仓麋 ,赐贫穷。”  秦朝时期 ,  陈留“ 多积粟”, 荥阳建有敖仓 , “ 藏粟甚多”。  秦政权还设有管仓官员 , “ 宣曲任氏之先 ,  为督道仓吏”。 由此我们不难看出 ,  先秦时期我国已经建立了仓储制度。

 

历史上将仓储制度与治国理政 、 国计民生紧密联系在一起的 “ 巢氽敛散 ”之法始于管仲和李俚。 管仲和李俚的“ 巢氽敛散 ” 之法并没有根本不同 , 仅是二者出发点不同而已 。“ 管仲之意兼主于富国 , 李俚之意专主于济民。”  此外 ,李俚还为之出台相关法规 。李俚首先分析了粮价的不利影响: “ 氽甚贵伤民 , 甚贱伤农 ;  民伤则离散 , 农伤则国贫。”他提出 ,  良好的法令要既不“ 伤民 ” 又不“ 伤农”。李俚据此出台了平氽法令 。李俚把丰年粮食产量分为上熟 、 中熟和下熟三等 , 把饥年粮食产量分为大饥 、中饥和小饥三等 。他以“ 一夫挟五口 , 治田百亩 , 岁收亩一石半 ” 为标准 , 提出实行平氽法令必须考察收成的好坏: “ 上孰其收自四 , 余四百石 ;  中孰自三 , 余三百石 ;  下孰自倍 , 余百石 。小饥则收百石 ,  中饥七十石 , 大饥三十石 。故大孰则上氽三而舍一 ,  中孰则氽二 ,  下孰则氽一 , 使民适足 , 贾平则止 。小饥则发小孰之所敛 、中饥则发中孰之所敛 、大饥则发大孰之所敛而巢之 。故虽遇饥僅水旱 ,  氽不贵而民不散 ,  取有余以补不足也。” 不难看出 , 李俚有关丰年 、饥年的划分标准 , 深受 《周礼》 的影响。 平氽法令实施的本质在于使执政者实现了社会利益的最大化: 无论是市场粮价较低时 , 政府高价收购粮食 , 还是当市场粮价较高时 , 政府低价出售粮食 , 从表面来看政府是在浪费和损失之间游走 , 但实际上政府的社会利益远大于此 ,  它使执政者赢得了民众的拥护和支持 。管仲依靠此种方法实现了齐国称霸诸侯的目标 , 李俚变法后则使魏国迅速强大起来。

 

( 二 )  耿寿昌奏设常平仓

 

汉承秦制 。西汉武帝时期 , 桑弘羊继承并发展了管仲 、李俚的“ 巢氽敛散 ”之法 , 创设了平准法 , 对于平抑物价 、稳定市场起到了良好效果 。汉宣帝执政时期 , 全国粮食连年丰收 ,  出现“ 谷至石五钱 , 农人少利”  的现象 。在此背景下 ,  时任大司农中丞耿寿昌提出设置“ 常平仓 ” 的建议。

 

关于如何设置和运行常平仓以及汉宣帝的下诏情况 ,  司马光在 《 资治通鉴》中进行了如下概括: “ 大司农中丞耿寿昌奏言: ‘ 岁数丰穰 ,  谷贱 , 农人少利。故事: 岁漕关东谷四百万斛以给京师 , 用卒六万人 。宜氽三辅 、弘农 、河东 、上党 、太原郡谷 , 足供京师 , 可以省关东漕卒过半。9  上从其计 。寿昌又白: ‘ 令边郡皆筑仓 ,  以谷贱增其贾而氽 ,  以利农 ,  谷贵时减贾而巢 ,  名曰常平仓。9 ”耿寿昌还因此获封关内侯。

 

(三)  汉代以后常平仓的相关法令

 

西汉创设的“ 常平仓 ” 制度为后世多数政权所继承 。“后汉明帝置常满仓。晋又曰常平仓 ,  自后无闻 。梁亦曰常平仓 ,  而不氽巢 。陈因之 。后魏太和中 ,  虽不名曰常平 , 亦各令官司氽贮 , 俭则出巢 。隋曰常平仓 。大唐武德中 , 置常平监官 ,  以均天下之货 。……后省监 , 置常平署令一人 ,  掌仓粮管钥 ,  出纳巢氽。”

 

其中 , 西晋政权在泰始二年以诏令形式强推常平法的做法多为后世效仿 。宋真宗时期 , 宋政权在京东 、京西 、河北 、河东 、陕西 、淮南 、江南 、两浙等地开始设置常平仓 。具体管理办法是: “ 以逐州户口多少 , 量留上供钱一二万贯 , 小州或二三千贯 , 付司农司系帐 , 三司不问出入 , 委转运使并本州委幕职一员专掌其事 。每岁秋夏加钱收氽 , 遇贵减价出巢 , 凡收氽比市价量增三五文 ,  出巢减价亦如之 , 所减不得过本钱 。大率万户岁氽万石 ,  止於五万石 ,  或三年以上不经巢 ,即回充粮麋 , 别以新粟充数。”

 

北宋之后 ,  常平仓制度开始完备 。 比如 , 规定了氽巢价格的比例: “ 大定 (金世宗年号—笔者注)  旧制 ,  丰年则增市价十之二以氽 , 俭岁则减市价十之一以出 , 平岁则已。” 明昌三年八月 , 金政权对常平仓的区域布局进行了规定 , “ 遂定制 , 县距州六十里内就州仓 , 六十里外则特置”, “ 州县有仓仍旧 , 否则创置”, 并调整了粮食储备数额: “ 旧拟备户口三月之粮 , 恐数多致损 ,  改令户二万以上备三万石 , 一万以上备二万石 , 一万以下 、五千以上备万五千石 ,  五千户以下备五千石。” 如果违反常平仓管理规定 , 要受到严厉处罚甚至刑事处罚。到了清代 ,  常平仓实行属地管理 , 州 、县具体负责售卖存粮 、平抑粮价 、粮谷粮种借贷和慈善赈济。

 

三 、兴于盛唐的漕运法律制度

 

“ 漕 ”字最早见于 《诗经 . 邺风 . 击鼓》: “ 土国成漕 , 我独南行。”《 说文解字》 解释说: 漕即是“ 水转谷”, 意思就是利用水路转运粮食 。何为“ 漕运”? 根据 《辞海》, 漕运本意指水路运输 , 后指历代将所征粮食解往京师或其他指定地点的运输。

 

(一)  唐朝建立以前的漕运法令

 

漕运制度具有利用水流运输物资的生产技术和国家征税组织方式的双重属性 。隋朝建立以前 ,  囿于自然地理和社会条件限制 , 漕运法令主要涉及两个领域 : 适用于赋税领域 。秦二世继位以后 , “ 关东群盗并起”,  大臣们总结“ 盗多 ” 的原因是“ 皆以戌漕转作事苦 , 赋税大也”。该史实表明 , 漕运在秦帝国时期就已经是一种赋税法制了 。适用于军事领域 。 比如 , 张良力主大汉帝国定都关中的重要理由就是漕运便利: “ 诸侯安定 , 河渭漕挽天下 , 西给京师 ; 诸侯有变 , 顺流而下 , 足以委输。” 论及对大汉帝国的贡献 , 议定“ 萧何第一 ,  曹参次之 ” 的重要理由是“ 军无见粮 ,  萧何转漕关中 ,  给食不乏”。  在卫青北击匈奴期间 ,“ 汉军士马死者十余万 , 兵甲转漕之费不与焉”。 若负有漕运职责的官员有失职行为 , 则应受军事处罚。

 

隋朝建立以后 , 漕运法令的适用范围发生了重大变化 , 使漕运成为隋政权治国理政的重要方式 。开皇三年 ,  隋政权在中央设置募运米丁职位 ,  主要职责是“ 漕关东及汾 、晋之粟 ,  以给京师”,  防止京师水旱灾害 。与此同时 ,  隋政权还在“ 卫州置黎阳仓 ,  洛州置河阳仓 ,  陕州置常平仓 ,  华州置广通仓 ,  转相灌注”,  由此增强了中央财政收支的调节功能。

 

( 二 )  定型于盛唐的漕运制度

 

唐政权建立初期 ,  由于“ 漕事简”, 故延续了之前为军事服务的功能 。高宗以后 ,  随着漕运逐渐发达 , 制定专门的漕运法令越来越迫切 。唐玄宗后期至唐代宗时期 , 有关漕运的专门法令开始出现并定型 , “ 凡所制置 ,  皆自晏始”。 此后 , 唐代的漕运法令再无重大革新 。综合来看 , 唐代漕运法令主要内容可以归纳为如下几个方面:

 

 1. 负责漕运的职官成为常设职务。由于京师是“ 万国朝宗 ,  百代不易之所。但为秦中地狭 , 收粟不多 , 倘遇水旱 , 便即匮乏”。故而需要从盛产粮食的江淮区域调粮 , 唐政权“ 仍以耀卿为转运都使”。 此时转运都使虽然是临时职务 ,但随着官员激增 , 漕运事务日益迫切 , 设立负责漕运事务的常设职官就突显出来了 。据 《唐会要 . 转运使》 记载 , 转运使后来成为唐政权常设职务 , 尽管名称有所变化甚至有时被取消 , 但一直到唐政权灭亡仍为必设职官。  此后 , 刘晏长期担任转运使并对漕运进行重大改革。

 

2.建立了相对固定的时限准则。关于供给时限,  据 《 通典 . 食货六》 记载: “ 诸租 , 准州土收获早晚 , 斟量路程崎易远近 , 次第分配 。本州收获讫发遣 ,  十一月起输 , 正月三十日 内纳毕 。 (若江南诸州从水路运送 , 冬月水浅 , 上埭艰难者 ,  四月以后运送 ,  五月三十 日 内纳了。)  其输本州者 ,  十二月三十 日 内纳毕。若无粟之乡 , 输稻麦 ,  随熟即输 , 不拘此限。” 至于军粮 , 则“ 便充随近”。关于在途时限 , 唐律根据船只轻重以及运输方向进行了不同的规范 。如果是重船 , “ 舟之重者 , 诉  ( 同 “ 溯 ”—笔者注)  河日三十里 ,  江四十里 , 余水四十五里”; 如果是空船 ,“ 空舟诉河四十里 , 江五十里 , 余水六十里”。对于顺流运输者 ,“ 沿流之舟则轻重同制 , 河日一百五十里 ,  江一百里 , 余水七十里”。此外 ,还对漕运遇到大风 、水浅等特殊情况 ,  明确要求做好登记工作 。“若遇风 、水浅不得行者 ,  即于随近官司申牒验记 ,  听折半功。”

 

3. 规定了相对固定的漕运额度。唐代以前,  漕运额度以满足军事需要为限。唐代以后 , 漕运额度有了明确标准 , 并且该标准是一个动态标准 。例如 , 唐玄宗时期 , “ 东都含嘉仓积江淮之米 , 载以大舆而西 , 至于陕三百里 , 率两斛计佣钱千”。  再如 , 唐代宗时期 , “ 每岁运江淮米五十万斛 , 至河阴留十万 ,  四十万送渭仓”。  据此 , 我们可以推断出唐代从江淮至渭仓的漕运额度为岁运四十万斛。为保证漕运额度的准确执行 , 唐律还以“ 输课税物违期 ” 的名义对未能完成输纳任务的官吏和户主进行处罚。  如果不按期运输 , 则按照违反“ 应输课税”进行刑事处罚。

 

4. 建立了相对成熟的运输规范。一是建立了官船经营漕运制度。针对各地征召富人承包漕运事务的弊端 , 刘晏进行了改革 ,  实行“ 以官船漕”。  如果私自雇下属运输 , 则按照违反“ 监邻官儲运租税 ”条进行刑事处罚。 二是规定了漕运船只的标准 。“每船受千斛 ,  十船为纲 , 每纲三百人 , 篙工五十。”  随船人员不得携带过多私人物品 , 否则按照违反 《 唐律》“ 乘官船衣粮 ” 条处罚。  三是建立了漕运衔接制度 。据记载 ,  经过刘晏改革 , “ 江船不入汴 ,  汴船不入河 ,河船不入渭 ; 江南之运积扬州 , 汴河之运积河阴 , 河船之运积渭口 , 渭船之运入太仓”, 实现了“ 岁转粟百一十万石 , 无升斗溺者 ” 的目标。  如果“ 茹船不如法”, 则要处以答刑或者杖刑。

 

5. 建立了严格的仓储管理规范。唐律建立了较为完整的仓储管理规范,  并对违反者实行严厉处罚 。 比如 , 对损败仓库积聚物者按贪污处理 , “ 诸仓库及积聚财物 、安置不如法 , 若暴凉不以时 , 致有损败者 , 计所损败坐赃论”。  违反“ 库藏仓不得燃火 ”规定者 , “ 诸库藏及仓内 ,  皆不得燃火 。违者徒一年”。  如果官府仓库失火 , 则按如下规定处罚:“ 诸于官府启院及仓库内失火者 , 徒二年 ;在宫内 , 加二等  (庙 、社内亦同) ; 损害赃重者 ,  坐赃论 ; 杀伤人者 , 减斗杀伤一等 。延烧庙及宫阙者 , 绞 ; 社 , 减一等。”

 

6. 建立了严格的河道管理规范。为防止因水少影响漕运,  唐政权设专职禁止在漕运河段引溉 ,  以加强监管 。 比如:“ 分官吏主丹杨湖 , 禁引溉”; “ 是时 ,汴宋节度使春夏遣官监汴水 , 察盗灌溉者”。 与此同时 , 唐政权还加强漕运沿线堤坝的维护 , 失职或者渎职者将受到刑事处罚 , 私自破坏堤防者也要受到刑事处罚。

 

(三)  唐代漕运制度的历史影响

 

唐代漕运法令对其本身的影响 。纵观唐代漕运法令的历史脉络 , 不难发现在其初期和鼎盛时期 , 对于推动唐代经济社会发展起到了调节食货 、强国利民的积极作用 。这种作用正如刘晏在推行漕运改革前的上书所说: “ 京师三辅 , 苦税入之重 , 淮 、湖粟至 , 可减谣赋半 ,  为一利 ;  东都凋破 ,  百户无一存 , 若漕路流通 , 则聚落邑鏖渐可还定 ,  为二利 ; 诸将有不廷 , 戎虏有侵盗 ,  闻我贡输错入 ,军食丰衍 , 可以震耀夷夏 , 为三利 ; 若舟车既通 , 百货杂集 , 航海梯峤 , 可追贞观 、永徽之盛 , 为四利。”  概括起来 ,  这种作用就是:  可以使关中赋税减少一半 ; 可以带动漕运沿线的经济发展 ; 可以强化军事补给 ; 可以通过优化资源实现国家强盛 。唐朝后期 , 伴随着国力逐渐衰退 , 依靠国家强制力推行的漕运法令逐渐凸显了攫取资源 、上下争利的负面作用 , 成为统治者巩固统治地位的物资保障工具 , 构成唐末社会矛盾激化的重要因素。

 

唐代漕运法令对宋代漕运制度内容产生的重要影响 。宋代承袭了唐代漕运法令的体系与内容 , 在把法令作为漕运制度主要运行依据外 , 还丰富了漕运法令的制度内容 。其主要体现在: 关于漕运人员的法令 。一是禁止利用漕运事务扰民以利农业生产 。 比如乾德六年 , 宋太祖曾经下诏: “ 王者之道 , 使人以时 , 非惟不夺于农功 , 亦冀无烦于民力 。 自今应诸道 、州 、府 、军 、县上供钱帛 , 并官备车乘華送 。其西川诸州合般钱物 ,  即于水路官自漕运 , 不得差扰所在民人。” 他还“ 于逐处粉壁揭示诏书”。  二是禁止转运使私自任用官员 。雍熙四年 , 针对有关涉及漕运官员的推荐多为“ 亲党”, 宋太宗下诏: “ 自今诸路转运使及州郡长吏 , 并不得擅举人充部内官 , 其有阙员 ,  即时具奏。” 此外 ,  宋真宗还颁布禁令:“ 禁诸路转运使副 、诸州官吏与管内官属结亲 , 违者重置其罪。”关于漕运载物的法令 。北宋初期实行严格的禁载令 , 后来逐渐放宽 , 允许漕船装运私物 , 但不能超过限度 。《宋刑统》 继受了 《唐律疏议》 有关“ 乘官船衣粮 ” 的规定。到宋仁宗时期 , “ 自今应请般小河运粮盐人员坐船 , 许令只装一半官物 ,余一半即令乘载家计物色 , 所贵人员易为部辖 ,  免致兵梢论诉”。  允许利用漕运装载私货的法令对宋代商业发达起到了极其重要的作用 。关于漕运奖惩的法令 。这方面主要是对漕运官员的奖惩: 一是严惩利用漕运牟取私利的行为 。 比如 ,  当发现汴河挽舟卒“ 蓝缕枯瘠 ” 的原因是“ 主粮吏率取其口食 ” 时 , 宋太宗“ 捕鞠得实 , 断腕徇河上三日而后斩之 , 押运者杖配商州”。雍熙四年 , “ 主纲吏卒盗用官物 , 及用水土杂糅官米 , 故毁败舟船致沉溺者 , 弃市 , 募告者厚赏之”。 二是漕运效果直接与官员升迁挂钩 。如果漕运粮食出现损失 , 则有可能被降官: “ 其专置提辖官在路抛失 ,  自今计本路年额 ,  以十分为率责罚 ,  令发运司具奏 。三厘展磨勘三年 ,  五厘降一官 , 一分取旨。”  如果漕粮受潮没有及时晾干 , 则押纲人员便是失职 , 要受答杖处罚 ;  而对漕运没有损失或者损失少者 ,则给予相应奖励 。 比如宋真宗曾下诏:“ 自今后一年般运无疏失者 , 其部辖殿侍、三司军大将 、纲官 、纲副每月增给缙钱。”  然而针对举报非法买卖漕粮的行为 ,则给予奖励:“ 欲今后委逐路官司觉察 , 沿流人户买官物一升 , 赏钱十贯 ; 一斗 ,赏钱五十贯 ;  至三百贯止 。买卖人决配千里外 , 邻人知情与同罪 ,  不知情减一等 。许诸人告捕 , 犯人自首与免罪。”  此外 ,  针对漕运过程中可能发生盗窃、失火等情况 , 宋代还颁布了许多管理诏令 。可以说 , 在唐代兴起的漕运法令 , 在宋代得到了巩固和发展 , 为元 、明 、清三代漕运法令的发展奠定了坚实基础。

 

四 、古代粮政的节约赈灾法令

 

人类社会并非一直在风调雨顺的年景中发展 , 灾荒饥饿的岁月才是历史的常态。我国古代粮政史上出现了许多厉行节约、施粥养恤、赈灾救济等方面的法令。

 

(一)  减少粮食消费

 

每当遇到粮荒 , 我国封建君主们的应对措施之一就是下诏“ 减膳”。从历史上来看 ,“ 减膳 ” 的目的有两种: 第一种是通过公开宣布减少粮食消费以展现德政 , 表达与臣民共渡难关的决心 , 巩固统治基础 ; 第二种则是运用权力“ 减膳 ”继续满足其奢侈需要 。现把部分史实列举如下以作印证:

 

“ 减膳 ” 以展现德政的史实: 本始四年春正月 , 汉宣帝下诏“ 减膳”: “ 盖闻农者兴德之本也 ,  今岁不登…… 其令太官损膳省宰 ,  乐府减乐人 ,  使归就农业。”  汉元帝初元元年“ 六月 ,  以民疾疫 , 令大官损膳 ,  减乐府员 ,  省苑马 ,以振困乏”。  晋武帝咸宁五年三月 , “ 以百姓饥僅 , 减御膳之半”。  咸和九年 ,东晋大汉 , 成帝“ 诏太官彻膳……贬费节用”。  唐朝时期 ,  多位皇帝在位期间下诏减膳: 唐太宗先后四次下诏减膳 ,   唐高宗先后八次下诏减膳 ,  在此之后的唐中宗 、唐睿宗 、唐玄宗 、唐文宗 、唐嘻宗 、唐昭宗 、宋英宗 、宋高宗 、宋孝宗 、金世宗 、金章宗 、明太祖 、明宪宗等帝王也都曾下诏减膳 。北齐天统帝时期也曾“ 减膳”, 但是其目的是满足其奢侈需要 。“财用不给 , 乃减朝士之禄 ,  断诸曹粮膳及九州军人常赐以供之。”  当然 ,  这样做的帝王属于极少数。

 

帝王们减膳也有一定标准 ,  比如唐德宗贞元二年下诏减膳的标准为“ 减御膳之半”② ; 宋仁宗遇天灾多次下诏“ 减常膳”③ ,  规定“ 减常膳 ” 开始时间 。 比如 , 嘉祐三年闰月庚辰下诏:“ 明年正旦日食 , 其自丁亥避正殿 , 减常膳。”④

 

( 二 )  禁止酿酒

 

禁止酿酒有利于减少粮食消耗 。根据汉律规定: “ 律 , 稻米一斗得酒一斗为上尊 , 稷米一斗得酒一斗为中尊 , 粟米一斗得酒一斗为下尊。”   每当遇到灾荒 ,下令禁酒就成为历代政权的通常做法 。当然 , 禁酒令还有其他目的 ,  比如防止酒后聚众闹事 、防止百官酒后妄议朝政。   因此 ,  与禁酒令相配套 ,  历代政权还规定了罚款 、没收酿酒器具 、没收酿酒收入等处罚措施 , 有的甚至对严重违反者还处以死刑 。现列举部分禁酒法令具体如下:

 

《尚书 . 酒诰》 规定 ,  只有祭祀时才可以饮酒 ,  同时要减少酿酒 ,  爱惜粮食 ,  如果聚众饮酒就要处以死刑:“ ‘ 群饮。汝勿佚 。尽执拘以归于周 ,  予其杀。” 西汉时期 ,“ 汉律三人已上无故群饮 , 罚金四两”。 此后 , 汉景帝 、汉武帝 、汉宣帝 、汉和帝 、汉桓帝等帝王都曾下令禁酒 。三国时期 , 刘备的禁酒令更为严厉 ,“ 天旱禁酒 , 酿者有刑”, 甚至有酿酒工具也要处罚。 曹魏政权则设有禁酒令。  元嘉年间 ,“ 三吴水淹”,  大臣田亮建议禁酒: “ 酒有喉唇之利 ,  而非餐饵所资 , 尤宜禁断 ,  以息游费。”南朝宋文帝同意 , “ 即并施行”。  北齐天统帝五年“ 冬十月壬戌 ,  诏禁造酒”。   唐高祖武德年间 ,  “ 以谷贵 ,  禁关内屠酞”。  宋朝时期禁酒虽有牟利目的 , 但依旧规定用来备荒的仓粮是不能拿来酿酒的 ,“ 诸州官酿所费谷麦 , 准常氽以给 , 不得用仓储”。辽兴宗时期 , “ 禁诸职官不得擅造酒糜谷”。   与历代政权禁酒令相比 ,  明朝洪武年间的禁酒令不仅严厉而且还从酿酒原料开始禁止 , “ 其令农民今岁无得种糯 ,  以塞造酒之源”。  据《明史 . 胡大海传》  记载 ,  明太祖朱元璋在处决违反禁酒令的胡大海独子时说: “ 宁可使大海叛我 , 不可使我法不行。”

 

(三)  施粥养恤

 

当灾荒来临时 , 古代政权把施粥作为最直接惠及天下的救灾办法 。据 《 礼记 . 檀弓下》 记载 , 公叔文子过世后 , 其子向国君请求赐予谥号时 , 卫国国君以其在荒年曾经有过为国施粥之德行而认为“ 惠”。  除此之外 ,  执政者还多次就施粥颁布诏令。

 

东汉末年 , 旱灾异常严重 , “ 谷一斛五十万 ,  豆麦一斛二十万 , 人相食啖 ,白骨委积”, 汉献帝下令“ 使侍御史侯汶出太仓米豆 ,  为饥人做糜粥 ,  经日而死者无降”, 汉献帝感觉有问题 ,“ 乃亲于御座前量试做糜 , 乃知非实”,  于是让有关部门对其进行批评 ,  而对直接主管侯汶则下诏“ 未忍致汶于理 ,  可杖五十”。太和七年 , 北魏孝文帝“ 以冀 、定二州饥 , 诏郡县为粥于路以食之 , 又弛关津之禁”。 建隆元年四月 , 宋太祖“ 遣使分诣京城门 , 赐饥民粥”。  景祐元年正月 ,宋仁宗“ 诏开封府界诸县作糜粥以济饥民 , 诸灾伤州军亦如之”。

 

古代政权不仅重视施粥 ，而且还对施粥的时间和空间作出规定 。 比如 ，承安二年十月 ，天降大雪 ，金章宗“ 以米千石赐普济院 ，令为粥以食贫民”。  承安四年“ 十一月乙未 ，敕京 、府 、州 、县设普济院 ，每岁十月至明年四月设粥 ， 以食贫民”。 泰和五年三月 ，金章宗“ 命给米诸寺 ， 自十月十五日至次年正月十五日作糜以食贫民”。  明代则形成了较为完备的粥厂制度。

 

除上述措施之外 ，古代还出台了具体的赈米法令 。 比如 ，《 左传》 襄公二十九年 ，郑国出现饥荒 ，“子皮以子展之命 ，饯国人粟 ，户一钟”。  明朝初年 ，赈米之法更为具体:“ 大口六斗 ，小口三斗 ，五岁以下不与 。永乐以后 ，减其数。”明朝还允许纳米振济赎罪 ，“纳米振济赎罪者 ，景帝时 ，杂犯死罪六十石 ，流徒减三之一 ，馀递减有差”。

 

五 、中国传统的其他粮食法令

 

当然 ，本研究只是对中国传统社会重要的粮食法令作一简要而粗陋的梳理，以期窥一斑而知中国粮食本土法治资源之丰富 。如果再把粮食与其他法令结合起来 ，则更使其有新的认识 。基于此考虑 ，下文以“‘ 粮价是百价之基‘ 的制度溯源 ” 为题进行商榷 。这里面临的首要问题就是何谓“ 粮价是百价之基”。一般认为 ，“粮价是百价之基 ”是指粮食供给和粮价对食品价格乃至城乡居民消费价格存在较大影响 。其实 ，“粮价是百价之基 ” 之说远远不能够体现出粮食的重要价值 。从历史上来看 ，“粮价是百价之基 ” 的说法乃是出现在统购统销政策实行之后 ，在中华人民共和国成立之前 ，粮价何止是百价之基 ，乃是“ 万价之基”。 比如 ，据有关文献 ，人们对粮食的定位是:  “ 王者以民人为天 ， 而民人以食为天。”“ 五谷者 ，万物之主也 。谷贵则万物必贱 ，谷贱则万物必贵。”“ 五谷者万民之命 ， 国之重宝。”  这种认识和定位体现在国家相关制度设计中。

 

(一)  粮食实物长期是赋税制度主要缴纳对象

 

粮食作为税种可以溯源至夏代 。据 《尚书 . 禹贡》 记载: “ 禹别九州 ,  随山浚川 , 任土作贡。”据有关研究 , 这就是我国最早的赋税制度 , 其基本内容是各州缴纳赋税“ 以农产谷物为标准 ,  因地制宜 ,  定其贡赋的差等为三等九级”。另据 《史记 . 殷本纪》 关于“ 厚赋税以实鹿台之钱 ,  而盈巨桥之粟”  之记载 ,更进一步印证了当时殷商政权征收的是粮食实物税 。进入封建社会以后 , 缴纳粮食实物税成为历代政权的主要税种 , 这就是历史上延续至21 世纪初期的“ 皇粮国税 ” (当然 , 其间也有银两 、劳役等其他缴纳方式) 。即使农民租种地主土地 ,地主一般也是以粮食实物作为收纳对象 。为保障缴纳工作顺利进行 , 历代政权都作出了有关收粮时限等方面较为详细的规定 。例如 , 《 大明律》“ 收粮违限 ” 条即是例证 ,  明政权还出台了 《收粮违限条例》。

 

与中国古代社会不同的是 ,  中华人民共和国成立以后 , 人们继承了根据地时期传统 , 一般把以粮食实物缴纳的农业税称为“ 公粮”。据 《农业税条例》 第 24条规定 , 粮食是农业税缴纳首选 , 其次才是其他农产品或者货币: “ 农业税以征收粮食为主 。对于交纳粮食有困难的纳税人 ,  可以改征其他农产品或者现款。”无论是生产队时期还是实行土地家庭承包经营初期 , 农村社队和农民排队缴纳公粮成为特定时期的历史写照 。2005 年 12 月 ,  全国人大常委会通过了废止 《 农业税条例》 的决定 ,   自 2006 年 1 月 1  日起在全国范围内取消农业税  (即粮食实物税) , 彻底废除延续数千年之久的“ 皇粮国税”, 终结了粮食实物作为赋税缴纳对象。

 

( 二 )  粮食实物长期作为薪俸制度主要载体

 

与赋税制度相并行的是 , 粮食实物也体现在公职人员的薪俸制度中 。据 《 汉书 . 食货志》 记载:“ 于是文帝从错之言 , 令民入粟边 , 六百石爵上造 , 稍增至四千石为五大夫 , 万二千石为大庶长 , 各以多少级数为差。”  魏孝文帝执政时期 ,  曾经“ 户增调三匹 、谷二斛九斗 ,  以为官司之禄”。   五柳先生陶渊明曾经慨叹“ 我不能为五斗米折腰向乡里小人”, “ 即日解印绶去职”,  从一个侧面也证明了当时公职人员的薪俸是粮食实物 。唐朝建立以后 , “ 武德元年 , 文武官给禄 , 颇减隋制 , 一品七百石 , 从一品六百石 , 二品五百石 , 从二品四百六十石 ,三品四百石 , 从三品三百六十石 ,  四品三百石 , 从四品二百六十石 ,  五品二百石 , 从五品百六十石 , 六品百石 , 从六品九十石 , 七品八十石 , 从七品七十石 ,八品六十石 , 从八品五十石 ,  九品四十石 , 从九品三十石 ,  皆以岁给之”。   从该史料我们不仅看出唐代官吏按照官阶领取不同的俸禄 , 而且还可以看出他们领取的俸禄是粮食实物 。宋代则“ 禄粟 ,  自宰相至入内高品十八等”。   明清时期 ,国家在京城还设立专门为朝廷官员和皇族发放俸禄的“ 禄米仓”。粮食实物作为俸禄制度的载体 ,  还体现在民俗民谚中 ,  比如称呼在官府当差的人为 “ 吃皇粮”, 称呼外出谋生为“ 找碗饭吃”。应该说 ,  我国古代长期以粮食实物作为公职人员的薪俸 , 较好地解决了因通货膨胀而致使公职人员生活水准降低的问题。民国时期 , 粮食实物依旧是公职人员领取薪俸的重要方式 。 比如 1944 年民国政府颁布的 《各省省政府处理县市公粮办法》 规定:  文职人员 、教职员及警察局所队官佐食米5 市斗 , 公费学生食米2 市斗3 升 ,  公役食米2 市斗5 升。

 

中华人民共和国成立以后 , 根据政务院 1950 年颁布的 《 关于中央直属机关新参加工作人员工资标准的试行规定》,  国家机关工作人员的生活费连同津贴 ,一律折成小米数 , 实行以供给制为基础的“ 包干制”。当时其他职工也是以粮食实物作为津贴 。据 1949 年 7 月在郑州铁路医院参加工作的退休工人王沛林先生介绍: 参加工作以后 ,“ 当时享受每月3 斤米 、1 袋面 、200 公斤煤和 8 元钱的津贴”。 统购统销政策实行以后 , 城镇居民供应按照劳动强度和年龄分为 9 个等级 , 每人每月可以分配数额不等的粮票 。更为重要的是 ,  当时公职人员的工资、各类消费品等 , 制定价格时都以粮价为标准确定其比价关系 。“ 粮食定 、天下定 ”政策成功实施 , 加上国家低物价保持数十年长期史实 , “ 粮价为百价之基 ”正式形成并逐渐成为社会广泛共识。

 

(三)  粮食实物长期作为一般等价物客观存在

 

“ 粮价是百价之基 ” 共识的形成还与粮食实物长期作为一般等价物密切相关 。随着人类交换活动的发展和早期商品市场的出现 , 粮食实物就发挥了货币支付和储藏手段等功能 ,  比如 ,  《 诗经 . 小雅 . 小宛》 有关“ 握粟出 卜 ,  自何能谷”   的记载 , 就反映了当时人们以“ 粟 ”作为占 卜支付手段 。据费孝通先生有关“ 货币在农村中 ” 研究 , 货币在自给经济占主导的农村流通是受限的 , 人们可以货物 、服役等其他方式来实现支付 。费孝通先生列举了几个例子 ,  比如:  所调查的云南农村田租全是以谷子计算 , 借债的利息也多以谷子计算 ; 在贸易机构“ 街子”,“ 在这地方米和盛米的竹篓是直接交换的 , 不需要货币作媒介的 , 一个竹篓值多少米大家承认的”。  近代以来 ,  由于战乱频繁 、 自然灾害时有发生 ,粮食作为一般等价物的功能被发挥到极致  ( 甚至成为男女结婚的聘礼 ) ,  特别是在“ 法币 ”“金圆券 ”贬值以后 , 各地都把囤积粮食等实物作为应对粮荒 、通货膨胀的不二选择 。实行统购统销政策以后 , 我国农村存在的少量交易 , 也多以粮食实物作为一般等价物 。在逢年过节串门走亲戚时 , 人们也多以粮食实物作为礼品 。粮食作为一般等价物 , 甚至有的演绎到对人的称呼上 ,  比如有的农村称呼女儿为“ 麻烫篮”, 意思就是女儿出嫁以后回娘家省亲一般携带粮食实物 “ 麻烫 ”作为礼品 , 人们就用“ 麻烫篮 ”来指代女儿。

 

综合来看 ,“ 粮价是百价之基 ”是由于农耕社会的生产力所限而形成的社会共识 。它不仅与人们的财产收入途径单一密切相关 , 与人们消费以粮食为主密切相关 , 并且还与国家抗风险能力较弱密切相关 。中华人民共和国成立以后 , 我国温饱问题长期没有得到妥善解决 , 粮食是人们的主要消费品 , 农业收入长期为国民经济主要来源 ,“ 粮价是百价之基 ” 的观念不仅影响了国家有关粮食安全政策的决策 , 而且这种观念在社会大众中间也根深蒂固。

 

六 、对当代粮食安全保障立法的启示与借鉴

 

纵观数千年中国古代粮食立法史 , 不仅形成了丰富的中国本土法治资源宝库 , 而且还为当代粮食安全保障立法提供了重要启示和借鉴。

 

(一)  建议将多途径筹措粮源纳入粮食安全保障立法

 

粮食安全保障立法要破解的首要问题是何为粮食安全 。我们曾经从“ 食为政首 ”角度给粮食安全下过如下定义:  粮食安全 ,  是指各级人民政府通过制定政策 , 采取经济 、法律 、行政等多种手段保障本辖区内居民生活和社会生产对粮食基本需求持续得到满足的过程 , 从而使国家利益处于没有危险和不受内外威胁的状态。 从本原意义上来讲 , 我们认为粮食安全是指有数量充足 、质量健康的粮食 , 而这些粮食又能够顺畅 、及时 、合法地到达需要者手里 。至于粮源是生产而来 , 还是贸易所得 , 抑或是节约所剩 ,  只是人们获得粮源的具体方式不同 , 拥有粮食才是问题的本质所在 。从中国古代粮食立法史不难看出 , 在先秦时期中国就设置了主管粮食生产的遂人 、遂师 、遂大夫 、稻人 、司稼等农官 , 此后政权以激励粮食生产为中心实行多种变法 , 实行重农抑商政策 , 为通过粮食生产获得粮源提供了法治保障 ; 每逢遇到大灾或者其他特殊情况 , 统治者通过“ 减膳 ”“禁止酿酒 ”等方式获得粮源成为历代定制 。有鉴于此 , 我们建议粮食安全保障立法在进行相关制度设计时 , 应“ 开源 ” 与“ 节流 ” 并重设计粮源制度 ,  实现粮食生产 、进出口 、节约以及限制深加工等粮源渠道的法治化。

 

( 二 )  建议将多方式激励流通纳入粮食安全保障立法

 

如果仅有充足的粮源还不能说实现了粮食安全 , 还需要确保粮源能够到达需要者手里 ,  以及时满足其消费需要 。这样 , 流通就极为必要了 。当然 , 粮食能够顺畅 、及时地到达需要者手里的方式也有多种选择 , 至于是购买 、赈济或者其他方式到达需要者手里也不是问题的本质 ,  只要是合法地满足了消费者的粮食需要就可以说实现粮食安全了 。中国古代的漕运 、陆运 、海运等方面法令 , 按距离设置粮仓 、按人口确定区域储备量成为定制 , 甚至“ 论功行赏 ” ( 比如萧何功绩的确定)  都是激励粮食流通有益的法治资源 。我们建议在粮食安全保障立法上要重视流通环节的设计 ，不仅要有保障高效的现代化流通设施制度设计 ，还要兼顾在特殊状态下“ 施粥 ” 等制度设计 ， 同时粮仓布局 、加工能力分布等也要有相应的制度保障 ，并对激励和惩戒机制进行统筹设计。

 

(三)  建议将多类型丰富储备纳入粮食安全保障立法

 

粮食既是国家安全的重要基础 ，又是最基本的民生需求 。 囿于粮食生产的季节规律 、商人囤积居奇带来的秩序扰乱以及小农经济的不稳定等多种因素 ，古代中国不仅出台禁止粮食出口 、禁止囤积粮食等法令 ，还创制了常平仓 、义仓 、社仓 、惠民仓 、广惠仓 、丰储仓等多种制度 ， 以满足“ 稳市 、备荒 、恤农 ” 多重需求 ，形成了鼓励储备的优良传统 。结合粮食供给受自然资源数量和禀赋制约、粮食产能触及“ 天花板”、人为矛盾多重叠加 、进口粮源风险骤增 、粮食持续增产动力濒竭等多重不利因素叠加影响之背景 ，我们建议把多元化储备纳入粮食安全保障立法 ，使政府储备 、企业储备 、社会储备 、居民储备等多种储备发挥其作用 ，实现有法可依。